Danıştay 2. Daire E.2018/3552 K.2023/2636

Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU

Davacı Sendika tarafından, aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması yapılması konulu Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün ... günlü, … sayılı düzenleyici işleminin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nda ve Aile Hekimliği Yönetmeliği'nde, aile hekimlerinin check-up uygulaması yapma görevi olduğuna dair bir düzenleme yer almadığı halde dava konusu düzenleme ile mevzuatta yer almayan bir görevin aile hekimlerine verildiği, Aile hekimlerince, kendilerine kayıtlı hastaların periyodik muayene ve tetkiklerinin yapıldığı, buna ilaveten check-up görevinin de yüklenmesi halinde aile hekimliğinin amacına uygun şekilde ifasının imkansız hale geleceği, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ve iptali gerektiği ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi, Avrupa Sosyal Şartı ve Anayasa'nın 56. maddesi hükümleri çerçevesinde; sağlıklı yaşama hakkını güvence altına almanın ve hayata geçirmenin devletin yükümlülüğünde olduğu,

Aile hekimliği uygulaması ile her kişinin bir aile hekimi olmasının, bireylerin yalnız bir hastalık sebebiyle değil, sağlık açısından ortaya çıkabilecek riskler, mevcut sağlık şartları, psiko-sosyal çevre ve diğer akut veya kronik sağlık sorunları ile birlikte bir bütün olarak değerlendirilmesinin sağlandığı; uzun vadede bireye özgü kapsamlı ve kaliteli sağlık hizmeti verilmesinin, kişilerin sağlığını tehlikeye atacak hatalı uygulamaların ve risklerin tespit edilerek düzeltilmesinin amaçlandığı,

Bu kapsamda, 06/06/2018 tarihli Bakanlık Oluru ile; 2015 yılında yayımlanan “Aile Hekimliği Uygulamasında Önerilen Periyodik Sağlık Muayeneleri ve Tarama Testleri Rehberi” doğrultusunda, periyodik sağlık muayenesine fırsat oluşturacak şekilde, genel sağlık göstergelerinin iyileştirilmesi ve ülke kaynaklarının sağlık harcamalarında doğru ve etkin kullanılabilmesini sağlamak amacıyla aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması başlatılmasının kararlaştırıldığı ve Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünce hazırlanan dava konusu yazının Valiliklere gönderildiği,

Dava konusu düzenleme ile getirilen uygulamanın, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının zaten yapmaları esas olan toplum taramasının etkin ve verimli bir şekilde yapılmasına imkan vereceği, kendilerine ilave bir iş yükü getirmeyeceği, periyodik sağlık muayenesi hizmetiyle ilişkili olarak planlanan check-up uygulaması ile toplumun periyodik sağlık muayenesi konusunda farkındalığının ve katılımının artırılarak tasarruf sağlanacağı, zaten aile hekimlerinin görev tanımında yer alan periyodik muayene için destek niteliğinde bir sağlık hizmeti sunumunun sağlanacağı, işlemde hukuka aykırı bir yön bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Hukukun genel ilkelerine ve üst hukuk normlarına uygun kurallar içeren düzenleyici işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, bu sebeple, davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Davacı Sendika tarafından, aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması yapılması konulu Sağlık Bakanlığı, Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 20/06/2018 günlü, 1341 sayılı düzenleyici işleminin iptali istenilmektedir.

Sağlık Bakanlığının belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemek amacıyla hazırlanmış olan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu yürürlüğe konulmuştur.

5258 sayılı Aile Hekimliği Kanun'un 1. maddesinde, Yasa'nın amaç ve kapsamı, Sağlık Bakanlığının pilot olarak belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmet esaslarını düzenlemek olarak belirlenmiştir.

Aynı Yasa'nın 2. maddesinde, aile hekimi, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekanda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabip olarak; aile sağlığı elemanının ise aile hekimi ile birlikte hizmet veren, sözleşmeli olarak çalıştırılan veya Türkiye Halk Sağlığı Kurumu veya eğitim kurumunca görevlendirilen hemşire, ebe, sağlık memuru (toplum sağlığı) ve acil tıp teknisyeni olarak tanımlanmaktadır.

5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunun 8. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 25.01.2013 günlü, 28539 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin "Aile hekiminin görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 4. maddesinde; "(1) Aile hekimi, aile sağlığı merkezini yönetmek, birlikte çalıştığı ekibi denetlemek ve hizmet içi eğitimlerini sağlamak, Bakanlıkça ve Kurumca yürütülen özel sağlık programlarının gerektirdiği kişiye yönelik sağlık hizmetlerini yürütmekle yükümlüdür.

(2) Aile hekimi, kendisine kayıtlı kişileri bir bütün olarak ele alıp kişiye yönelik koruyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini bir ekip anlayışı içinde sunar.

(3) Aile hekiminin Kurumca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde görev, yetki ve sorumlulukları aşağıda belirtilmiştir. a) Çalıştığı bölgenin sağlık hizmetinin planlamasında bölgesindeki toplum sağlığı merkezi ile işbirliği yapmak. b) Hekimlik uygulaması sırasında karşılaştığı toplum ve çevre sağlığını ilgilendiren durumları bölgesinde bulunduğu toplum sağlığı merkezine bildirmek. c) Kendisine kayıtlı kişilerin ilk değerlendirmesini yapmak için altı ay içinde ev ziyaretinde bulunmak veya kişiler ile iletişime geçmek. ç) Kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi,

rehabilitasyon ve danışmanlık hizmetlerini vermek. d) Sağlıkla ilgili olarak kayıtlı kişilere rehberlik yapmak, sağlığı geliştirici ve koruyucu hizmetler ile ana çocuk sağlığı ve üreme sağlığı hizmetlerini vermek. e) Periyodik sağlık muayenesi yapmak. f) Kayıtlı kişilerin yaş, cinsiyet ve hastalık gruplarına yönelik izlem ve taramaları (kanser, kronik hastalıklar, gebe, lohusa, yenidoğan, bebek, çocuk sağlığı, adölesan (ergen), erişkin, yaşlı sağlığı ve benzeri) yapmak. g) Evde takibi zorunlu olan engelli, yaşlı,

yatalak ve benzeri durumdaki kendisine kayıtlı kişilere evde veya gezici/yerinde sağlık hizmetlerinin yürütülmesi sırasında kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi, rehabilitasyon ve danışmanlık hizmetlerini vermek. ğ) Aile sağlığı merkezi şartlarında teşhis veya tedavisi yapılamayan hastaları sevk etmek, sevk edilen hastaların geri bildirimi yapılan muayene, tetkik, teşhis, tedavi ve yatış bilgilerini değerlendirmek,

ikinci ve üçüncü basamak tedavi ve rehabilitasyon hizmetleri ile evde sağlık hizmetlerinin koordinasyonunu sağlamak. h) Tetkik hizmetlerinin verilmesini sağlamak ya da bu hizmetleri vermek. ı) Verdiği hizmetlerle ilgili olarak sağlık kayıtlarını tutmak ve gerekli bildirimleri yapmak. i) Kendisine kayıtlı kişileri yılda en az bir defa değerlendirerek sağlık kayıtlarını güncellemek. j) Gerektiğinde hastayı gözlem altına alarak tetkik ve tedavisini yapmak. k) Entegre sağlık hizmetinin sunulduğu merkezlerde gerektiğinde hastayı gözlem amaçlı yatırarak tetkik ve tedavisini yapmak. l) İlgili mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî

tabiplerce kişiye yönelik düzenlenmesi öngörülen her türlü sağlık raporu, sevk evrakı, reçete ve sair belgeleri düzenlemek. m) Kurumca belirlenen konularda hizmet içi eğitimlere katılmak. n) Kurumca ve ilgili mevzuat ile verilen diğer görevleri yapmak...” hükümlerine yer verilmiştir.

Anayasa ile teminat altına alınan sağlıklı yaşama hakkının sağlanması kapsamında koruyucu sağlık hizmetlerinin yürütülmesi görevi ile yükümlü olan Sağlık Bakanlığına, henüz bir hastalık belirtisi ortaya çıkmadan sağlık tarama, tetkik ve muayeneleri suretiyle toplum sağlığının korunmasına yönelik düzenlemeler yapma yetkisi tanınmıştır.

Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 4/e fıkrası ile "Periyodik sağlık muayenesi yapmak" görevinin aile hekimlerine verildiği, 2015 yılında “Aile Hekimliği Uygulamasında Önerilen Periyodik Sağlık Muayeneleri ve Tarama Testleri Rehberi”nin yayımlandığı görülmektedir.

Bu durumda,, periyodik sağlık muayenesine fırsat oluşturacak şekilde, genel sağlık göstergelerinin iyileştirilmesi ve ülke kaynaklarının sağlık harcamalarında doğru ve etkin kullanılabilmesini sağlamak amacıyla aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması yapılması yolundaki dava konusu düzenlemede mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerekeceği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY

Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün "2015 yılında yayımlanan 'Aile Hekimliği Uygulamasında Önerilen Periyodik Sağlık Muayeneleri ve Tarama Testleri Rehberi' doğrultusunda, periyodik sağlık muayenesine fırsat oluşturacak şekilde, genel sağlık göstergelerinin iyileştirilmesi ve ülke kaynaklarının sağlık harcamalarında doğru ve etkin kullanılabilmesini sağlamak amacıyla aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulamasına başlanması" gerektiği yolundaki 20/06/2018 günlü, 1341 sayılı işleminin tüm İl Valiliklerine gönderilmesi üzerine, anılan düzenlemenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinde; "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir. Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler..." hükmü düzenlenmiştir.

5258 Sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun, "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde. "Bu Kanunun amacı.

Sağlık Bakanlığının (…) belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemektir." hükmü, "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde.

"Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir..." hükmü kurala bağlanmıştır.

Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin "Aile hekiminin görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 4. maddesinde; "(1) Aile hekimi, aile sağlığı merkezini yönetmek, birlikte çalıştığı ekibi denetlemek ve hizmet içi eğitimlerini sağlamak, Bakanlıkça ve Kurumca yürütülen özel sağlık programlarının gerektirdiği kişiye yönelik sağlık hizmetlerini yürütmekle yükümlüdür.

(2) Aile hekimi, kendisine kayıtlı kişileri bir bütün olarak ele alıp kişiye yönelik koruyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini bir ekip anlayışı içinde sunar.

(3) Aile hekiminin Kurumca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde görev, yetki ve sorumlulukları aşağıda belirtilmiştir.

a) Çalıştığı bölgenin sağlık hizmetinin planlamasında bölgesindeki toplum sağlığı merkezi ile işbirliği yapmak.

b) Hekimlik uygulaması sırasında karşılaştığı toplum ve çevre sağlığını ilgilendiren durumları bölgesinde bulunduğu toplum sağlığı merkezine bildirmek.

c) Kendisine kayıtlı kişilerin ilk değerlendirmesini yapmak için altı ay içinde ev ziyaretinde bulunmak veya kişiler ile iletişime geçmek.

ç) Kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi, rehabilitasyon ve danışmanlık hizmetlerini vermek.

d) Sağlıkla ilgili olarak kayıtlı kişilere rehberlik yapmak, sağlığı geliştirici ve koruyucu hizmetler ile ana çocuk sağlığı ve üreme sağlığı hizmetlerini vermek.

e) Periyodik sağlık muayenesi yapmak.

f) Kayıtlı kişilerin yaş, cinsiyet ve hastalık gruplarına yönelik izlem ve taramaları (kanser, kronik hastalıklar, gebe, lohusa, yenidoğan, bebek, çocuk sağlığı, adölesan (ergen), erişkin, yaşlı sağlığı ve benzeri) yapmak.

g) Evde takibi zorunlu olan engelli, yaşlı, yatalak ve benzeri durumdaki kendisine kayıtlı kişilere evde veya gezici/yerinde sağlık hizmetlerinin yürütülmesi sırasında kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi, rehabilitasyon ve danışmanlık hizmetlerini vermek.

ğ) Aile sağlığı merkezi şartlarında teşhis veya tedavisi yapılamayan hastaları sevk etmek, sevk edilen hastaların geri bildirimi yapılan muayene, tetkik, teşhis, tedavi ve yatış bilgilerini değerlendirmek, ikinci ve üçüncü basamak tedavi ve rehabilitasyon hizmetleri ile evde sağlık hizmetlerinin koordinasyonunu sağlamak.

h) Tetkik hizmetlerinin verilmesini sağlamak ya da bu hizmetleri vermek.

ı) Verdiği hizmetlerle ilgili olarak sağlık kayıtlarını tutmak ve gerekli bildirimleri yapmak.

i) Kendisine kayıtlı kişileri yılda en az bir defa değerlendirerek sağlık kayıtlarını güncellemek.

j) Gerektiğinde hastayı gözlem altına alarak tetkik ve tedavisini yapmak.

k) Entegre sağlık hizmetinin sunulduğu merkezlerde gerektiğinde hastayı gözlem amaçlı yatırarak tetkik ve tedavisini yapmak.

l) İlgili mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce kişiye yönelik düzenlenmesi öngörülen her türlü sağlık raporu, sevk evrakı, reçete ve sair belgeleri düzenlemek.

m) Kurumca belirlenen konularda hizmet içi eğitimlere katılmak.

n) Kurumca ve ilgili mevzuat ile verilen diğer görevleri yapmak...” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden; Anayasa ile teminat altına alınan sağlıklı yaşama hakkının sağlanması kapsamında koruyucu sağlık hizmetlerinin yürütülmesi görevini de uhdesinde taşıyan Sağlık Bakanlığınca, henüz bir hastalık belirtisi ortaya çıkmadan sağlık tarama, tetkik ve muayeneleri suretiyle toplum sağlığının korunmasına yönelik düzenlemeler yapılabileceği anlaşılmaktadır.

Diğer yandan, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla 2004 yılında aile hekimliği uygulamasının yürürlüğe konulduğu ve Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 4/e fıkrası ile "Periyodik sağlık muayenesi yapmak" görevinin aile hekimlerine verildiği, 2015 yılında “Aile Hekimliği Uygulamasında Önerilen Periyodik Sağlık Muayeneleri ve Tarama Testleri Rehberi”nin yayımlandığı görülmektedir.

Bu çerçevede, anılan Rehber doğrultusunda, periyodik sağlık muayenesine fırsat oluşturacak şekilde, genel sağlık göstergelerinin iyileştirilmesi ve ülke kaynaklarının sağlık harcamalarında doğru ve etkin kullanılabilmesini sağlamak amacıyla aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması yapılması yolundaki dava konusu düzenlemede mevzuata ve hukuka aykırılık görülmemiştir.