Danıştay 4. Daire E.2023/9450 K.2024/5804

2-... Genel Müdürlüğü

VEKİLLERİ

Huk. Müş. Timur Düzen, Huk. Müş. ...

DAVANIN KONUSU

08/10/2022 tarih ve 31977 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ... ilinde bulunan ve eki listede isimleri belirtilen yerlerde arazi toplulaştırması ve tarla içi geliştirme hizmetleri yapılmasına ilişkin 07/10/2022 tarih ve 6201 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı'nın iptali istenilmektedir.

DAVACILARIN İDDİALARI

Toplulaştırılmasına karar verilen tarım arazilerini verimli ve sürdürülebilir kalkınma esaslarına dayalı bir şekilde kullandıkları, amacı dışında kullanmadıkları, bu nedenle, dava konusu işlemin amaç unsuru bakımından sakat olduğu, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan ve zorunlu toplulaştırma kararının bilimsel ve teknik dayanağı olarak gösterilen ''..., ... ve ...

Yerleşim Birimleri Etüt Raporu''nun gerçeğe aykırı olduğu, raporda yeni parselizasyon ile parsel alanının mekanizasyona uygun hale geleceği iddia ediliyor ise de söz konusu parsellerde yıllardır makinalı tarım yapıldığı, aksi yönde hiçbir veri yokken parsellerin mekanizasyona uygun olmadığı iddiasının gerçek dışı olduğu, raporda her parselin yola kavuşacağı iddia edildiği, ancak parsellerin kadastral yollarının bulunduğu,

raporda, mevcut parsellerin çok hisseli olduğu ve sınırlar dolayısıyla alan kaybı olduğu iddiasına yer verilmesine rağmen parsellerin bir kısmının aynı kişilerin mülkünde olup bu parsellerin birleşmesinin önü açıldığı takdirde hisseliliğin çok daha az olacağı, raporda aşırı hisseliliğin sosyal huzursuzluklara sebep olduğunun belirtildiği, fakat bölgede şimdiye kadar çok hisselilikten ötürü adli bir vaka sayılabilecek herhangi bir olay yaşanmadığı, idarenin bu yöndeki iddiasının temelsiz olduğu, raporda iddia edilen hususların gerçeğe aykırı olduğu,

gerçeğe uygun hususların da kamu yararı doğrultusunda uygulanabilmesi için toplulaştırma gibi büyük ölçekli ve mülkiyet hakkına ölçüsüz bir müdahaleden ziyade parsel birleştirilmesi gibi basit işlemlere ihtiyaç duyulduğu, arazilerinin toplulaştırılma işlemine dahil edilmesinin kamu yararı taşımadığı, kamu yararı taşıdığı takdir edilse dahi, arazilerin toplulaştırılmasıyla elde edilmesi amaçlanan ekonomik, ekolojik ve daha işlevsel yeni parsellerden sağlanacak faydanın mülkiyet haklarına müdahalenin boyutu ile ölçülü olmadığı, toplulaştırılan arazilerin verimli ve sürdürülebilir bir şekilde kullanıldığı ve tarım amacıyla işlendiği,

arazilerinin kamunun yararı gereği toplulaştırılmayı gerektirecek olumsuz, verimsiz, ekolojik olmayan bir kullanımının bulunmadığı, hiçbir gerekçe içermeyen dava konusu Kararın hukuki güvenlik ilkesini zedelediği ve idari işlemlerin gerekçeli olması zorunluluğunu ortadan kaldırdığı, bu durum göz önüne alındığında davacıların mülkiyet haklarına yapılan müdahalenin sağlanmak istenen meşru amaçla ölçülü olmadığı,

aksine, söz konusu müdahalenin arazilerini işleten davacıların bu kullanımdan sağladıkları faydayı önemli ölçüde azaltacağı, mal varlıklarından barışçıl yararlanmalarına yapılan müdahalenin mülkiyet hakkının sağladığı anayasal ve sözleşmesel güvencelere aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALILARIN SAVUNMALARI

Usul yönünden, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği; esas yönünden, ... ili, ... ilçesine bağlı 12 köyde etüt çalışmaları yapılarak, söz konusu alanda arazi toplulaştırma projesinin uygulanması için kamu yararı gözetilerek Cumhurbaşkanlığı Kararı'yla "toplulaştırma alanı" ilan edildiği, etüt çalışmaları sonucu ortaya çıkan veriler değerlendirildiğinde, proje sahasındaki parsellerin %90'ının tescilli yolunun olmadığı,

arazi toplulaştırması ile proje sahasında kalan tüm parsellerin tescilli yoluna kavuşacağı, proje ile parsellerin alanlarının büyüyeceği, parsellerin alan ve şekil olarak tarımsal mekanizasyona uygun hale geleceği, toplulaştırma oranına bağlı olarak parsel sayısının azalacağı, her parselin yola kavuşacağı, köy ...i ile parseller arası yol mesafesinin kısalacağı, böylece artan akaryakıt maliyetlerinin önüne geçileceği, toplulaştırma sonrası parsel sınırları azalacağından yeni alanların tarıma kazandırılacağı, tarla içi geliştirme hizmetleri kapsamında drenaj, taş toplama (nakli),

çalı temizliği ve kanal doldurma hizmetleri ile arazi ıslahının sağlanacağı, proje sahasında kadastro yenilemesinin yapılmış olacağı, aşırı hisselilik ve parsele ulaşım sebepli sosyal huzursuzlukların ortadan kalkacağı, alanda toprak etütleri yapılacağı, toprakların tanımlanıp kayıt altına alınacağı ve bireysel çiftçi yatırımları için veri envanteri oluşturulacağı, iştirak halindeki mülkiyetlerin paylı mülkiyete dönüştürüleği ve devamında birlikte mülkiyet durumunun ortadan kaldırılacağı, çiftçilerin kendi başlarına çözmekte sıkıntı yaşadıkları sorunların bertaraf edileceği, dava konusu işlemin hukuka ve mevzuata uygun olduğu,

yürütmenin durdurulmasının koşullarının bulunmadığı, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ:...

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI:...

DÜŞÜNCESİ

Dava 08/10/2022 tarih ve 31977 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ... ili, ... ilçesinde bulunan ve ekli listede isimleri belirtilen yerlerde arazi toplulaştırması ve tarla içi geliştirme hizmetleri yapılmasına ilişkin 07/10/2022 tarih ve 6201 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı'nın iptali istemiyle açılmıştır.

Arazi toplulaştırması; toprağın verimli şekilde işletilmesini sağlama, ekonomik üretime imkan vermeyecek şekilde parçalanan tarım topraklarının gerektiğinde ve imkanlar ölçüsünde genişletilmesi, tarım arazilerinin parçalanmasının ve küçülmesinin önlemesi amacına yönelik olup, bu amaç çerçevesinde yapılacak uygulamaların ne şekilde olacağı da mevzuatta belirlenmiştir.

Buna göre, maliklere mümkün olduğu ölçüde eski arazisine eşdeğer ve tek parselde arazi verilmeye çalışılacak, bu mümkün olmadığı takdirde, verimliliğin artırılması, optimum büyüklüğün sağlanması, işletme bütünlüğünün tesis edilmesi amacıyla, teknik gereklilikler ortaya konularak, kişilere farklı alanlarda taşınmaz tahsisleri yapılabilecektir. Bununla birlikte, idarelerce farklı alanlardan yapılan tahsislerin hukuki ya da teknik gerekliliğinin belirtilmesi gerekmektedir.

Hukuki ya da teknik bir gerekçesi olmadan, sadece tahsis edilen taşınmazın aynı verimliliğe sahip olduğu belirtilerek, eski kadastral taşınmazın bulunduğu yerden tahsis yapılmaması, mülkiyetlerin farklı kişilere devrine imkan vereceği gibi kişilerin mülkiyet haklarının göz ardı edilmesine de sebebiyet verecektir.

Dava konusu toplulaştırma işleminin mevzuata, toplulaştırma ilke ve esaslarına uygun yapılıp yapılmadığının açıklığa kavuşturulabilmesi için üniversitelerin ilgili bölümlerinden seçilecek bir bilirkişi heyetinin katılımıyla, keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılması suretiyle, düzenlenecek rapor değerlendirilerek bir karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 21/10/2024 tarihinde, davacılar vekili Av.... ile davalı idareler vekili Hukuk Müşaviri ...'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

08/10/2022 tarih ve 31977 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ... ilinde bulunan ve eki listede isimleri belirtilen yerlerde, 07/10/2022 tarih ve 6201 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanunun Ek-9. maddesi gereğince arazi toplulaştırması ve tarla içi geliştirme hizmetleri yapılmasına karar verilmiş, anılan kararın eki listesinde, ... ili, ... ilçesinde bulunan toplam 12 köyde Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü 11. Bölge Müdürlüğü tarafından zorunlu arazi toplulaştırması uygulanacağı belirtilmiş, bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

USUL YÖNÜNDEN

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davalarının idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı; "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendinde, dava dilekçesinin, davacının dava açma ehliyeti olup olmadığı yönünden inceleneceği; "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, davacının, iptali istenen işlem yönünden dava açma ehliyetinin bulunmadığı anlaşıldığında davanın reddine karar verileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Davacı ... bakımından yapılan incelemede;

Dava konusu işlemin davacı ...'nın menfaatini hangi yönlerden ihlal ettiğine ilişkin belgelerin dava dilekçesine eklenmediği, UYAP üzerinden yapılan sorgulamada da dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı'na ekli listede isimleri belirtilen yerleşim yerlerinde herhangi bir taşınmazının bulunmadığından, Dairemizin 18/01/2023 tarihli ara kararıyla, adı geçenden dava konusu işlemin menfaatini ne suretle ihlal ettiğine dair bilgi ve belgelerin istenilmesine karar verilmiş, ancak ara kararına cevap verilmemiştir.

Bu durumda, davacı ...'nın hukuken korunmaya değer kesin ve meşru bir menfaati olduğuna ilişkin herhangi bir iddia, somut bilgi-belge bulunmadığından, bakılan davayı açmakta subjektif ehliyetinin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Diğer davacılar bakımından yapılan incelemede;

UYAP üzerinden yapılan sorgulamada, bu davacıların dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı'na ekli listede isimleri belirtilen yerleşim yerlerinde taşınmaz malikli oldukları, dava konusu işlemin de mülkiyetlerini etkilediği, dolayısıyla hukuken korunabilir kesin ve meşru menfaatlerinin bulunduğu anlaşılmış olup, dava açma ehliyetlerinin bulunduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Bu itibarla, davalıların adı geçen davacıların ehliyetinin bulunmadığına ilişkin itirazı yerinde görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat:

Anayasa'nın 44. maddesinin 1. fıkrasında, "Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek, erozyonla kaybedilmesini önlemek ve topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçilikle uğraşan köylüye toprak sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri alır. Kanun, bu amaçla, değişik tarım bölgeleri ve çeşitlerine göre toprağın genişliğini tespit edebilir.

Topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçiye toprak sağlanması, üretimin düşürülmesi, ormanların küçülmesi ve diğer toprak ve yeraltı servetlerinin azalması sonucunu doğuramaz." hükmü.

45. maddesinin 1. fıkrasında, "Devlet, tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır." hükmü yer almaktadır.

4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 754. maddesinde, "Taşınmaz mülkiyeti hakkının kamu yararı için kısıtlanması, özellikle yapı, yangın, doğal afetler ve sağlıkla ilgili kolluk hizmetlerine; orman ve yollara, deniz ve göl kıyılarındaki ana ve tali yollara sınır işaretleri ve nirengi noktaları konulmasına; toprağın iyileştirilmesine veya bölünmesine, tarım topraklarının veya yapıya özgü arsaların birleştirilmesine; eski eserler, doğal güzellikler, manzaralar, seyirlik noktaları ve ender doğa anıtları ile içmeler, ılıcalar, maden ve kaynak sularının korunmasına ilişkin mülkiyet kısıtlamaları, özel kanun hükümlerine tâbidir." hükmü bulunmaktadır.

6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'a 19/04/2018 tarih ve 7139 sayılı Kanunla eklenen Ek-9. maddesinde, "Arazilerin tabii ve suni etkilerle bozulmasının ve parçalanmasının önlenmesi, parçalanmış arazilerde ise tabii özellikleri, kullanım bütünlüğü ve mülkiyet hakları gözetilerek birden fazla arazi parçasının birleştirilip ekonomik, ekolojik ve toplumsal yönden daha işlevsel yeni parsellerin oluşturulması ve bu parsellerin arazi özellikleri ve alanı değerlendirilerek kullanım şekillerinin belirlenmesi ile köy ve arazi gelişim hizmetlerinin sağlanması maksadıyla arazi toplulaştırması yapılır. Arazi toplulaştırması projesinin uygulanacağı sınırlar içinde kalan alan arazi toplulaştırması proje sahası olarak belirlenir.

Arazi toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetlerinin yürütülmesinde DSİ uygulayıcı kuruluş olarak yetkilidir. DSİ dışındaki kurum ve kuruluşlar DSİ’nin iznine tabi olarak proje idaresi sıfatıyla arazi toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetlerini yürütmeye yetkilidir.

DSİ tarafından Cumhurbaşkanı kararı ile isteğe bağlı ya da maliklerin muvafakati aranmaksızın zorunlu arazi toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetleri yapılabilir veya yaptırılabilir.

Cumhurbaşkanı kararı, arazi toplulaştırması ve diğer işlemler yönünden kamu yararı kararı sayılır.

Arazi toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetleri uygulanacak arazi üzerinde, DSİ veya proje idaresi tarafından yapılacak fiili uygulamalar, hak sahiplerinin iznine tabi değildir.

Arazi toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetleri yürütülen alanlarda tarımsal faaliyetleri kısıtlamaya DSİ veya proje idaresi yetkilidir.

Arazi toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetleri için ihtiyaç duyulan toprak etüt ve analizleri arazi toplulaştırmasını yürüten DSİ veya özel arazi toplulaştırmasını gerçekleştiren proje idaresi tarafından yapılır veya yaptırılır.

(...)

Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar DSİ’nin bağlı olduğu Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Kanun maddesine istinaden hazırlanarak yürürlüğe konulan Arazi Toplulaştırması ve Tarla İçi Geliştirme Hizmetleri Uygulama Yönetmeliğinin "Arazi etütleri ve toplulaştırma alanlarının belirlenmesi" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Arazi toplulaştırma projesinin uygulanacağı alanın sınırları ve bu sınırlar içerisinde kalan alan; yapılacak ön etüt çalışmaları ile arazi toplulaştırma proje sahası olarak belirlenir. Arazi toplulaştırma proje sahası olarak belirlenen alan; yeri, ulaşım durumu, mülkiyet ve kadastro durumu, topoğrafya ve toprak durumu, arazi kullanım durumu, sulama, drenaj ve diğer tarla içi geliştirme hizmetleri gereksinimi yönünden incelenerek proje kapsamında yer alacak işler ve gerekçeleri ile birlikte ön etüt raporunda belirtilir.

(2) Arazi toplulaştırması ve tarla içi geliştirme hizmetlerinin yürütülmesinde DSİ uygulayıcı kuruluş olarak yetkilidir. DSİ, sadece kendi yürüttüğü arazi toplulaştırma çalışmaları kapsamında yapılan iş ve işlemlerden hukuki olarak sorumludur. DSİ dışındaki kurum ve kuruluşlar DSİ’nin iznine tabi olarak proje idaresi sıfatıyla arazi toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetlerini yürütmeye yetkilidir.

(3) Uygulayıcı kuruluş olarak DSİ tarafından, alınan Cumhurbaşkanı Kararı ile DSİ veya proje idaresi tarafından isteğe bağlı ya da maliklerin muvafakati aranmaksızın zorunlu arazi toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetleri yapılabilir veya yaptırılabilir.

(...)" kuralları yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda yer verilen Anayasa ve Kanun hükümlerine göre, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek Devletin görevi olup; arazi toplulaştırması ve tarla içi geliştirme hizmetleri de, arazilerin tabii ve suni etkilerle bozulmasının ve parçalanmasının önlenmesi, parçalanmış arazilerin birleştirilip ekonomik, ekolojik ve toplumsal yönden daha işlevsel yeni parsellerin oluşturulması ve bu parsellerin arazi özellikleri ve alanı değerlendirilerek kullanım şekillerinin belirlenmesi ile köy ve arazi gelişim hizmetlerinin sağlanması amacıyla yapılmaktadır.

Dosyanın incelenmesinden, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü 11. Bölge Müdürlüğü Arazi Toplulaştırma ve Tarla İçi Geliştirme Hizmetleri Dairesi Başkanlığı'nın görevlendiridiği üç uzman personel tarafından, 21 - 25/06/2021 tarihleri arasında ... iline bağlı, ... ilçesi sınırları içerisinde bulunan 12 köy ve 1 ek alan ile ... ...e bağlı 2 mahalle ve 7 köy ile bir belde kapsamında 3 mahalle olmak üzere toplam 24 yerleşim ile 1 adet ayrı birimde, parçalılığın ve hisseliliğin fazla oluşu ve tarla içi yol ihtiyacı nedeniyle arazi toplulaştırması ve tarla içi geliştirme hizmetleri ön etüt çalışması yapıldığı,

yapılan çalışmalar kapsamında, bahsi geçen yerleşim yerleri, sosyo-ekonomik ve ekolojik yapı, topoğrafya ve toprak yapısı, su kaynakları, tarımsal yapı ve üretim, tapulama ve mülkiyet durumu gibi yönlerden incelendiği, yerleşim yerlerindeki mevcut problem ve çözüm önerileri ile elde edilecek kazanımlar tespit edilerek arazi toplulaştırması ve tarla içi geliştirme hizmetlerinin yapılmasının uygun olduğuna karar verildiği anlaşılmaktadır.

Adı geçen raporda, belirtilen yerleşim yerlerinde arazi toplulaştırması ve tarla içi geliştirme hizmetleri yapılması durumunda, yerleşim yerlerinde;

- Parsellerin alanlarının büyüyeceği, alan ve şekil olarak mekanizasyona uygun hale geleceği,

- Toplulaştırma oranına bağlı olarak parsel sayısı azalarak, her parselin yola kavuşacağı ve köy ...i ile parseller arası yol mesafesinin kısalacağı,

- Toplulaştırma sonrası parsel sınırları azalacağından ortadan kalkan anlardan dolayı yeni alanların tarıma kazandırılacağı,

- Tarla içi geliştirme hizmetleri kapsamında drenaj, taş toplama (nakli), çalı temizliği ve kanal doldurma hizmetleri ile arazi ıslahının sağlanacağı,

- Kadastro yenilemesi yapılmış olacağı,

- Aşırı hisselilik ya da parsele ulaşım sebepli sosyal huzursuzlukların ortadan kalkacağı,

- Toprak etütleri yapıldığından, topraklar tanımlanıp, kayıt altına alınmış olacak ve bireysel çiftçi yatırımları için alt veri envanterinin oluşacağı belirtilmiştir.

Bu durumda, anılan etüt raporuyla, söz konusu yerleşim yerlerinde tespit edilen mevcut problem ve çözüm önerileri ile elde edilecek kazanımlar dikkate alınarak, belirtilen yerleşim yerlerinde arazi toplulaştırması ve tarla içi geliştirme hizmetleri yapılmasına ilişkin dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı'nın, yukarıda yer verilen Anayasa ve Kanun hükümlerinde belirtilen amaçların gerçekleştirilmesi amacıyla, 6200 sayılı Kanun'un Ek-9. maddesine istinaden, hukuka ve kamu yararına uygun olarak tesis edildiği sonucuna varıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Öte yandan, davacılar tarafından, mülkiyet haklarına yapılan müdahalenin sağlanmak istenen meşru amaçla ölçülü olmadığı, aksine, söz konusu müdahalenin arazilerini işleten davacıların bu kullanımdan sağladıkları faydayı önemli ölçüde azaltacağı iddia edilmiş ise de, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı'nın toplulaştırma sahasının belirlenmesine ilişkin olduğu, bu aşamada taşınmazlara doğrudan bir müdahalenin söz konusu olmadığı, arazi toplulaştırma uygulamasının yapılması soncunda sözü edilen durumların oluşması halinde, her bir davacının toplulaştırma kapsamında olan taşınmazları için dava açabilecekleri ve söz konusu iddiaların ancak bu davalarda incelenebileceği açıktır.