Danıştay 7. Daire E.2006/5220 K.2007/394

Hüküm veren Danıştay Yedinci Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 14'üncü maddesi uyarınca ilk inceleme ile görevli kılınan Tetkik Hakimi ...'ın açıklamaları dinlenildikten sonra gereği görüşüldü:

Dava, Vergi Daireleri İşlem Yönergesinin, 38'inci maddesinin 5'inci bölümünün 1'inci fıkrasında yer alan, ''Beyannamenin kabulünde asıl olan, beyannamenin mükellef tarafından imzalanmış olmasıdır. Vekaletname ile verilen ve vekil tarafından imzalanan beyannameler kabul edilmez'', şeklindeki düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır

Danıştayın ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakabileceği davalar, 2575 sayılı Danıştay Kanununun 24'üncü maddesinin 1'inci fıkrasında gösterilmiştir. Bu fıkranın, davayı ilgilendiren (d) bendinde, bakanlıkların düzenleyici işlemleri ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları, bunlar arasında sayılmıştır.

Görüldüğü üzere; anılan bent uyarınca bir idari davanın ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştayda görülebilmesinin ilk koşulu, idari davaya konu edilen idari işlemin düzenleyici nitelikte olmasıdır. İdare Hukukunda, düzenleyici işlem, idarenin, aynı durumda olan idare edilenler için bağlayıcı, soyut hukuk kuralı koyan, yani normatif nitelikte olan tek yanlı tasarruflarına verilen addır.

Bu nitelikte olmayan, daha önce yürürlüğe konulan üst hukuk normunu yineleyen veya bu üst hukuk normunun nasıl anlaşılması gerektiği konusunda alt idari birimlere ya da idare edilenlere açıklamalar getiren idari tasarruflar, Hukuk Düzeni'nde herhangi bir değişiklik oluşturamayacaklarından, idare edilenler yönünden bağlayıcı, dolayısıyla da düzenleyici işlem olarak kabul edilemezler.

Bu sebeple, idarenin bu nitelikteki bir işleminin, idari yargı denetimine tabi tutulması, bu denetimin varlık nedenine uygun düşmez.

Dosyanın incelenmesinden, davacının, Türkiye'de ikametgahı bulunmayan murisinin 9.9.2004 tarihinde, Yurt dışında vefat etmesi üzerine, Cenevre Başkonsolosluğunca düzenlenen vekaletnameyle vekil tayin edilen ve, veraset ile ilgili bütün işlemleri yapmanın yanısıra veraset ve intikal vergisi beyannamesini tanzim ve imzalama konularında da yetkili kılınan, Av.... tarafından imzalanarak verilen veraset ve intikal vergisi beyannamesinin, Vergi Daireleri İşlem Yönergesinin 38'inci maddesinin 5'inci bölümünün 1'inci fıkrasında yer alan düzenleme neden gösterilerek kabul edilmediği, sorunun çözümü için Maliye Bakanlığına yapılan başvurunun da aynı sebeple reddedildiği anlaşılmıştır.

Mevcut Türk Hukuk Sisteminde, kişilerin bir takım haklarının kısıtlanması veya belli ödevlerinin yerine getirilmesini hak kaybına yol açacak şekilde bazı şekil şartlarına bağlanmasını öngören düzenlemeler, Anayasanın belirlediği sınırlar dahilinde, ancak, yasalarla yapılabileceğinden, böyle bir düzenlemenin ''yönerge'' adı altında, Yürütme Organına bağlı alt idari birimlerce yapılmasına olanak yoktur.

7338 sayılı Kanunun ''Beyanname'' başlıklı 7'nci maddesinin son fıkrasında, verilecek beyannamenin ihtiva edeceği malûmatı ve şeklini ve bu beyannameye eklenecek evrak ve vesikaların nev'i ve mahiyetlerinin tayini konusunda Maliye Bakanlığı yetkili kılınmış ise de, söz konusu yetkinin, beyannamenin ihtiva edeceği hususlar ve şekli ile beyannameye eklenecek belgelerin türü ve mahiyetlerinin neler olduğu gibi düzenlemelerle sınırlı olduğunun kabulü zorunlu olup;

kanuni zorunluluktan kaynaklanan bir yükümlülüğün ve kanuni ödevlerin, kanuni müeyyidelere katlanılması sonucunu doğuracak şekilde yerine getirilmesi şeklinde bir düzenlemenin yönerge ile yapılması söz konusu olamaz. Aksi düşüncenin, yani kanunla düzenlenmesi gereken bir konunun tebliğ ile düzenlenmesinin, kuvvetler ayrılığı rejimine ters düşeceği gibi, fonksiyon gaspına yol açacağı da kuşkusuzdur.

Dava konusu edilerek, 38'inci bölümünün 5'inci maddesinin birinci fıkrasının iptali talep edilen, vergi, resim, harç gibi gelirlerin tahakkuk ve tahsil işlemlerinin, tüm vergi daireleri arasında yeknesaklık içerisinde, düzenli, süratli, etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesinin sağlanması amacına yönelik olarak hazırlanan ve yayımlanmayan, bu haliyle de Mali İdarenin iç işleyişini düzenlemekten öte herhangi bir fonksiyonu bulunmayan Vergi Daireleri İşlem Yönergesiyle, hak ve yükümlülüklerin düzenlenmesi, bir takım vergisel yükümlülüklerin yerine getirilmesinin engellenmesi, kişilerin hukuki durumları üzerinde etki yaratarak hak ve borçlar doğurması olanaklı değildir.

Yukarıda açıklanan niteliklerinden dolayı, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem özelliği taşımayan, aykırı davranılması durumunda ise, vergi kanunlarıyla ilgili ödevlerin yerine getirilmediğinden söz etmek de mümkün olamayan, dava konusu Yönergenin, Danıştayda dava konusu edilebilecek düzenleyici bir işlem olarak kabulü olanaklı bulunmamaktadır.