Danıştay 8. Daire E.2019/4100 K.2025/342

Dava konusu istem: Dava, İstanbul ili sınırları içerisinde bulunan, kamu veya özel şahıslarca inşa edilen ve biletle girilen, en az 10.000 kişilik spor salonları kompleksi ve eklentileri olan tesislerden ve en az 2.000 kişilik kapalı spor salonları ve tabii eklentilerinden alınacak olan vergilerde İstanbul Büyükşehir Belediyesinin, diğerlerinde ise ilçe belediyelerinin yetkili olacağı yönündeki ... tarih ve ... sayılı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclis Kararı'nın iptali istemiyle açılmıştır.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu kapsamında, büyükşehir sınırlarında belediyeler arasında hizmetlerin yerine getirilmesi bakımından uyum ve koordinasyonun büyükşehir belediyesi tarafından sağlanacağı, büyükşehir belediye sınırları içerisinde bulunan ve farklı kapasitelere sahip spor salonlarından 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu gereğince alınacak olan vergilerin, hangi kapasitedeki spor salonundan alınacakların ilçe belediyesine, hangisinin büyükşehir belediyesine ait olacağına ilişkin karar alma yetkisinin de Büyükşehir Belediyesinde olduğu,

davacı tarafça, 3030 sayılı Kanun'un yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle, anılan Kanun dayanak yapılarak tesis edilen işlemin hukuken sakat olduğu iddia edilmiş ise de, dava konusu edilen meclis kararının, 5216 sayılı Kanun'un büyükşehir belediyesine verdiği "büyükşehir kapsamındaki belediyeler arasında hizmetlerin yerine getirilmesi bakımından uyum ve koordinasyonun sağlanması" yetkisi kapsamında alındığı,

bu durumda, 5216 sayılı Kanun kapsamında büyükşehir belediye sınırları içerisinde bulunan ve farklı kapasitelere sahip spor salonlarından alınacak vergilerde ilçe belediyesi ile büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumluluk sınırlarının belirlenmesine yönelik tesis edilen dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, Büyükşehir Belediyesinin vergi tahsili ile ilgili bir düzenleme yapma yetkisinin olmadığı, karara konu olan yerlerde vergi tahsilatının ilçe belediyelerince yapılması gerektiği, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 27. maddesinde belirtilen yetkinin sadece büyükşehir ve ilçe belediyelerinin hizmetlerinin yürütülmesindeki uyum ve koordinasyona ilişkin olduğu,

3030 sayılı Kanun'un uygulama yönetmeliğinin yıllar önce yürürlükten kaldırılmış olması ve halen konuya ilişkin bir hukuki düzenlemenin de mevcut olmaması nedeniyle spor salonlarının bulunduğu ilçenin belediyesi tarafından vergi tahakkuku ve tahsili yapılmasının 2464 sayılı Kanun'un lafzına ve ruhuna uygun olduğu,

eğlence vergisi tahsilinde genel olarak ilçe belediyelerinin yetkili olması ve Büyükşehir Belediyesine ilişkin açık olarak herhangi bir düzenleme mevcut olmaması nedeniyle mevzuatta açıkça düzenlemeyen bir konuda vergi düzenlemesi yapmak ve genel hükümleri dayanak yapıp meclis kararı tesis etmenin hukuka aykırı olduğu belirtilerek temyize konu kararın bozulması gerektiği iddia edilmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin 5216 sayılı Kanun kapsamında verilen yetki gereği tesis edildiği, söz konusu işlemle, belediyeler arası vergi tahsilinde doğacak uyuşmalıkların çözümünün amaçlandığı, spor ve kültürel tesislerin dağılımına yönelik bu kararın doğal sonucunun da, vergi tahsilinde yetkili idarenin belirlenmesi olduğu ve işlemin hukuka uygun olduğu iddiasıyla temyize konu kararın onanması gerektiği belirtilmiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin/ işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclisi tarafından, İstanbul ili sınırları içerisinde bulunan, kamu ve özel şahıslarca inşa edilen ve biletle girilen açık ve kapalı spor salonlarından alınacak olan vergilerde, belediyelerin yetki sınırlarının belirlenmesine yönelik yapılan toplantıda, en az 10.000 kişilik spor salonları kompleksi ve tabi eklentileri olan tesislerle, en az 2.000 kişilik kapalı spor salonları ve tabi eklentilerinden alınacak olan vergilerde İstanbul Büyükşehir Belediyesi'nin, diğerlerinde ise ilçe belediyelerinin yetkili olacağına dair ... tarih ve ... sayılı kararın alındığı, söz konusu kararın iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın; "Cumhuriyetin nitelikleri" başlıklı 2. maddesinde, "Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir." hükmüne yer verilmiştir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Belediyeler arası hizmet ilişkileri ve koordinasyon" başlıklı 27. maddesinde, "(1) Büyükşehir kapsamındaki belediyeler arasında hizmetlerin yerine getirilmesi bakımından uyum ve koordinasyon, büyükşehir belediyesi tarafından sağlanır.

Büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri veya ilçe belediyelerinin kendi aralarında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili ihtilaf çıkması durumunda, büyükşehir belediye meclisi yönlendirici ve düzenleyici kararlar almaya yetkilidir.

(2)(...) Büyükşehir belediyelerinde meydan, bulvar, cadde, yol, sokak, park, spor ve kültürel tesislerin büyükşehir belediyesi ile büyükşehir kapsamındaki diğer belediyeler arasında dağılımına ilişkin esaslar büyükşehir belediye meclisi tarafından belirlenir. Büyükşehir belediyesi mücavir alanlarının ilçe (…) belediyeleri arasındaki bölüşümü büyükşehir belediye meclisince yapılır." hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanun'un 23. maddesinde, Büyükşehir belediyesine bırakılan sosyal ve kültürel tesisler, spor, eğlence ve dinlenme yerleri ile yeşil sahalar içinde tahsil edilecek her türlü belediye vergi, resim ve harçlar, büyükşehir belediyesinin gelirleri arasında sayılmıştır.

5216 sayılı Kanun'un 31. maddesi ile yürürlükten kaldırılan 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 18. maddesinde de, 5216 sayılı Kanun'un yukarıda yer verilen 23. maddesine benzer bir düzenlemeye yer verilmiş ve bu Kanun'un uygulanmasına yönelik hazırlanan Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında 3030 Sayılı Kanunun Uygulanması İle İlgili Yönetmeliğin "Yeşil Sahalar, Sosyo-Kültürel Hizmetler" başlıklı 25. maddesinin b bendinde,

kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılıp işletilen ve biletle girilen en az 10.000 kişilik spor sahaları kompleksi ve tabii eklentileri olan tesisleriyle en az 2.000 kişilik kapalı spor salonları ve tabii eklentilerinden alınacak vergi, resim ve harçların büyükşehir belediyelerine, diğerlerinin ilçe belediyelerine ait olacağına ilişkin düzenleme yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde yasa koyucunun da uyması gereken Anayasa ve temel hukuk ilkelerinin bulunduğu bilincinde olan devlettir.

Hukuk devletinin temel ilkelerinden birisi de “belirlilik”tir. Hukuk devletinde kişiler ve idare için kanuni düzenlemelerin açık, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, kamu otoritelerinin keyfî işlemlerine karşı koruyucu önlemler içermesi gerekliliği hukuki güvenliği de sağlayacaktır.

Bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olması ile birlikte hem bireylerin eylem ve işlemlerinde devlete güven duymalarını hem de devletin kanuni düzenlemelerinde söz konusu güven duygusunu zedelemekten kaçınmasını gerektirir. Özellikle düzenleyici işlemlerde, belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleri, bireylerin ve diğer idarelerin işlemden etkilenme derecelerini ve kapsamını öngörebilmeleri açısından hayati öneme sahiptir.

Büyükşehir Belediyeleri tarafından alınan genel nitelikli kararlar da bu çerçevede değerlendirilmelidir.

Uyuşmazlıkta öncelikle dava konusu ... tarih ve ... sayılı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclis Kararının 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 27. maddesi kapsamında incelenmesi gerekmektedir. Günümüzde iki kademeli belediye örgütlenmesinin öngörüldüğü mevcut büyükşehir yönetim sisteminde aynı sınırlar içerisinde birçok ilçe belediyesi bulunmakta olup, tüzel kişiliği haiz bu kamu idarelerinin tamamının sınırlarını kapsayan ve onlar gibi ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olan büyükşehir belediyeleri hizmet sunumunda ve ilçe belediyeleri tarafından yürütülen bazı hizmetlerin koordinasyonunda önemli bir rol almaktadır.

Söz konusu iki kademeli büyükşehir yönetim sisteminde özellikle 6360 sayılı Kanunu'nun da devreye girmesi ile beraber, şehrin tamamını kapsayan büyükşehir belediyesinin sorumluluk alanında bulunan ilçe belediyeleri bazı mahalli müşterek nitelikli hizmetleri sunarken, ulaşım, alt yapı, imar ve bütçe gibi birçok konuda büyükşehir belediyesinin denetimi ve koordine edici yetkisi altında bulunmaktadır.

Nitekim yukarıda belirtilmiş olan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun'un 27. maddesinde; büyükşehir kapsamındaki belediyeler arasında hizmetlerin yerine getirilmesi bakımından uyum ve koordinasyonun büyükşehir belediyesi tarafından sağlanacağı hüküm altına alınmış, ilçe ve ilk kademe belediyeleri arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili ihtilâf çıkması durumunda, büyükşehir belediye meclisinin yönlendirici ve düzenleyici kararlar almaya yetkili olacağı da yine bu maddede belirtilmiştir.

Bu çerçevede büyükşehir belediyesinin, ilçe belediyeleri arasında mevzuatta belirtilen konularda koordinasyonu sağlamak adına alt kademedeki belediyeler üzerinde münhasır bir yetkisinin olduğu anlaşılmakla beraber, büyükşehir belediyeleri tarafından kullanılacak bu yetkinin kullanımı sırasında genel nitelikli, sınırları belirlenmemiş soyut kararların alınamayacağı da açıktır.

Uyuşmazlıkta, İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararında, İstanbul ili sınırları içerisinde yer alan ve kamu veya özel şahıslarca inşa edilen, biletle girilen, en az 10.000 kişilik spor salonları kompleksi ve eklentileri ile en az 2.000 kişilik kapalı spor salonlarından alınacak vergilerde Büyükşehir Belediyesinin yetkili olacağı; diğer tesislerde ise ilçe belediyelerinin yetkili olacağı hükme bağlanmış, karar 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 27. maddesine dayandırılmıştır.

Dava konusu meclis kararında, hangi tesislerin hangi belediyenin yetki alanına gireceği hususu yalnızca kapasite ve giriş şekli esas alınarak belirlenmiş ancak tesislerin kimin tarafından yapıldığı, denetimin kime ait olduğu, mülkiyet durumu gibi önemli unsurlar göz ardı edilmiştir. Önemli unsurlardaki bu eksiklikler kararın muhatapları açısından belirsizlik yaratarak idari işlemin uygulanabilirliğini zayıflatabilecektir.

Davaya konu meclis kararı bu halide, ilgili idarelerin vergi alma ve uygulama yetkilerini doğrudan etkileyen, ancak bu yetkinin kapsamını açıkça tanımlamayan genel ifadeler içermektedir.

Bu yönüyle hukuki güvenlik ve belirlilik ilkesine aykırı olan meclis kararında hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddine karar veren İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARŞI OY

(X)- Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmediğinden temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyorum.

KARŞI OY

(XX)- Dava, İstanbul ili sınırları içerisinde bulunan, kamu veya özel şahıslarca inşa edilen ve biletle girilen, en az 10.000 kişilik spor salonları kompleksi ve eklentileri olan tesislerden ve en az 2.000 kişilik kapalı spor salonları ve tabii eklentilerinden alınacak olan vergilerde İstanbul Büyükşehir Belediyesinin, diğerlerinde ise ilçe belediyelerinin yetkili olacağı yönündeki ... tarih ve ... sayılı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclis Kararının iptali istemiyle açılmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 'Dosyaların incelenmesi' başlıklı 20. maddesinde; "Danıştay, bölge idare mahkemeleri ile idare ve vergi mahkemeleri, bakmakta oldukları davalara ait her türlü incelemeyi kendiliğinden yapar. Mahkemeler belirlenen süre içinde lüzum gördükleri evrakın gönderilmesini ve her türlü bilgilerin verilmesini taraflardan ve ilgili diğer yerlerden isteyebilirler." hükmüne yer verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclisi tarafından, İstanbul ili sınırları içerisinde bulunan, kamu ve özel şahıslarca inşa edilen ve biletle girilen açık ve kapalı spor salonlarından alınacak olan vergilerde, belediyelerin yetki sınırlarının belirlenmesine yönelik yapılan toplantıda, en az 10.000 kişilik spor salonları kompleksi ve tabii eklentileri olan tesislerle, en az 2.000 kişilik kapalı spor salonları ve tabii eklentilerinden alınacak olan vergilerde İstanbul Büyükşehir Belediyesinin, diğerlerinde ise ilçe belediyelerinin yetkili olacağına dair ... tarih ve ... sayılı kararın alındığı, söz konusu kararın iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Dava konusu işlemin hukuki denetiminin yapılabilmesi; bu değerlendirmeyi haklı kılan sebeplerin yargılama esnasında davalı idarece ortaya konulmasına ve izah edilmesine bağlıdır. Bu konudaki yükümlülük şüphesiz öncelikle dava konusu işlemi tesis eden davalı idareye aittir. Bununla birlikte idari yargı mercilerince 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20. maddesinde öngörülen resen araştırma ilkesi uyarınca uyuşmazlığın çözümü için her türlü inceleme ve araştırmanın yapılması da mümkün, hatta olayın niteliğine göre gereklidir.

5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanun'un 27. maddesi gereğince, büyükşehir kapsamındaki belediyeler arasında hizmetlerin yerine getirilmesi bakımından uyum ve koordinasyonun büyükşehir belediyesi tarafından sağlanacağı, ilçe ve ilk kademe belediyeleri arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili ihtilâf çıkması durumunda, büyükşehir belediye meclisinin yönlendirici ve düzenleyici kararlar almaya yetkili olacağı açıktır.

Uyuşmazlık konusu olayın mevzuat hükümleri ile birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu meclis kararı ile İstanbul ili sınırları içerisinde bulunan, kamu veya özel şahıslarca inşa edilen ve biletle girilen spor salonlarına ilişkin olarak alınacak vergilerin belirlenmesine ilişkin yönlendirici ve düzenleyici nitelikte genel bir karar alındığı, ancak Mahkemece davaya konu karardan etkilenecek tesislerin kimin tarafından yapıldığı, denetimin kime ait olduğu, mülkiyet durumu gibi unsurlar netleştirilmeden karar verildiği anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, belirtilen hususlarda araştırma yapılmaksızın, eksik incelemeyle davanın reddi yönünde verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı görüşüyle çoğunluk kararına gerekçe yönünden katılmıyorum.