Danıştay 8. Daire E.2020/3922 K.2023/2665

2- …

VEKİLLERİ

Av. …, Av. …

DAVALI

… Bakanlığı

VEKİLLERİ

Av. …, Av. …

DAVANIN KONUSU

10/01/2019 tarihli Bakan oluruyla yürürlüğe giren ve 16/06/2020 tarihinde Bakan oluruyla bazı değişiklikler yapılan Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine ilişkin Usul ve Esaslar'a ilişkin Yönergenin Adaylarda Aranılacak Nitelikler başlıklı 7. maddesinin 1/a fıkrasında yer alan; ''En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak'' hükmünün iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Davacılar vekili tarafından, dava konusu Usul ve Esasların dayanağı olan 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun geçici 29. maddesinden "lisans mezunu olma" şartının kaldırıldığı dolayısıyla dava konusu Usul ve Esasların üst hukuk normuna aykırı olduğu bu nedenle dava konusu düzenleyici işlem ve bu işleme dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, başpolis memurları ile kıdemli başpolis memurlarının arasında yapılacak sınavlarda başarılı olanlardan, Polis Akademisi Başkanlığı'nca düzenlenecek ilk derece amirlik eğitimini başarıyla bitirenlerin komiser yardımcılığı rütbesine atanacaklarının kanunla düzenlendiği, gerekli personelin yaş ve eğitim gibi niteliklerinin kanunla düzenlenmesinin mesleki ihtiyaçlardaki değişimleri karşılamayacağı bu nedenle bu konuda ihtiyaçlar doğrultusunda düzenleme yapma yetkisinin idareye bırakıldığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: …

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine ilişkin Usul ve Esaslar'ın, Adaylarda Aranılacak Nitelikler başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan; ''En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak'' hükmünün iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: …

DÜŞÜNCESİ

Dava, 10/01/2019 tarihli Bakan oluruyla yürürlüğe giren ve 16/06/2020 tarihinde Bakan oluruyla bazı değişiklikler yapılan Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine ilişkin Usul ve Esaslar'ın Adaylarda Aranılacak Nitelikler Başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan; ''En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak'' hükmünün iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasa’nın 128. maddesinde, “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 48. maddesinde, Devlet memurluğuna alınacakların kurumların özel yasa ve diğer mevzuatında aranan şartları taşımalarının gerektiği belirtilmiştir.

3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun geçici 29. maddesinde; bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren kırk beş yaşından gün almamış lisans mezunu başpolis memurları ve kıdemli başpolis memurları arasında yapılacak yazılı/sözlü sınavlarda başarılı olanlardan, Polis Akademisi Başkanlığınca düzenlenecek ilk derece amirlik eğitimini başarıyla bitirenlerin Komiser Yardımcılığı rütbesine atanacağı, adaylarda aranacak diğer nitelikler, sınavlara ve ilk derece amirlik eğitimine ilişkin usul ve esasların Bakanlıkça düzenleneceği belirtilmiştir.

24/12/2019 tarih ve 30988 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan ilgili Kanun da yapılan değişiklik ile "Başpolis memurları ve kıdemli başpolis memurları arasında yapılacak yazılı/sözlü sınavlarda başarılı olanlardan, Polis Akademisi Başkanlığınca düzenlenecek ilk derece amirlik eğitimini başarıyla bitirenler Komiser Yardımcılığı rütbesine atanır.

Adaylarda aranacak diğer nitelikler, sınavlara ve ilk derece amirlik eğitimine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.

10/01/2019 tarihli Bakan oluruyla yürürlüğe giren Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde "Aday: Başpolis memuru ve kıdemli başpolis memurları için açılacak ilk derece amirlik eğitimi sınavına başvuran personeli, ... İfade eder." hükmü bulunmaktadır.

Yine aynı Usul ve Esaslar'ın 7. maddesinin 1/a bendinde; İlk derece amirlik eğitimine başvuru yapacak adaylarda; En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak şartı aranır hükmüne yer verilmiştir.

Dava konusu Usul ve Esaslar'da 16/06/2020 tarihinde Bakan oluruyla değişiklik yapılmış, bu kapsamda 7. maddenin 1/a bendi: İlk derece amirlik eğitimine başvuru yapacak adaylarda son müracat tarihi itibariyle; en az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak şartı aranır, şeklinde yeniden düzenlenmiştir.

İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler. Kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişikliklerin yapılması mümkündür.

Kanun Koyucu tarafından idareye tanınan bu yetkinin, başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine, hukuk devleti, hukuk güvenliği ve kazanılmış haklara riayet ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir. İdarelerin yönetmelik veya daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma yetkisi, Yasama Organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere üst hukuk normlarına aykırı olmamak ve bu hükümleri kısıtlayacak bir şekilde kullanılmamak kaydıyla gerçekleşebilir.

3201 sayılı Kanunun yukarıda aktarılan geçici 29. maddesinin mülga ve meri hükümleri incelendiğinde, kanun değişikliği ile, başpolis ve kıdemli başpolis memuru rütbelerinde olan personelin yapılacak yazılı/sözlü sınavda başarılı olmaları halinde komiser yardımcılığı rütbesine atanacakları belirtilmiş olup, "lisans mezunu olmak" şeklindeki şart kaldırılmıştır.

İlgili Kanun değişikliğinin madde gerekçesinde, komiser yardımcılığı sınavlarına müracaat için polis memuru, başpolis ve kıdemli başpolislerde aranan yaş ve lisans şartının birçoğu fiilen komiser yardımcılığı rütbesi karşılığı görev ve unvanlarında çalıştırılan başpolis ve kıdemli başpolis memurlarının mağduriyetlerinin giderilmesine yönelik olduğu belirtilmektedir.

Başpolis ve kıdemli başpolis memuru rütbesinde olan personel arasında yapılacak yazılı/sözlü sınavda başarılı olanlar arasından komiser yardımcısı alımının hukuki dayanağını oluşturan 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun geçici 29. maddesinin mülga halinde yer alan lisans mezuniyeti şartının maddenin yeni halinde bulunmaması, Kanun Koyucunun yeni iradesini göstermektedir. Bu durum aynı zamanda memurlarının niteliklerinin Kanunla düzenleneceğine ilişkin Anayasa kuralının da bir gereğidir.

Davalı idarenin yasal düzenleme karşısında bu kuralı genişletecek şekilde, Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine ilişkin Usul ve Esaslar'da "En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak," şartını aynen korumasında, normlar hiyerarşisine, dolayısıyla hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle; dava konusu, Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine ilişkin Usul ve Esaslar'ın, Adaylarda Aranılacak Nitelikler başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan; ''En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak'' hükmünün iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 17/05/2023 tarihinde, davacılar vekili Av. …'in ve davalı idare vekili Av …'nün geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

Dava konusu Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine İlişkin Usul Esaslar 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun Geçici 29. maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.

MADDİ OLAY

Dava, 10/01/2019 tarihli Bakan oluruyla yürürlüğe giren ve 16/06/2020 tarihinde Bakan oluruyla bazı değişiklikler yapılan Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine ilişkin Usul ve Esaslar'a ilişkin Yönergenin Adaylarda Aranılacak Nitelikler Başlıklı 7. maddesinin 1/a fıkrasında yer alan; ''En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak'' hükmünün iptali istemiyle açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa’nın 128. maddesinde “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 48. maddesinde "Devlet memurluğuna alınacakların kurumların özel yasa ve diğer mevzuatında aranan şartları taşımalarının gerektiği belirtilmiştir.

26/10/2018 tarihinde yürürlüğe giren haliyle 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanun'un Geçici 29. maddesinde; " Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren kırk beş yaşından gün almamış lisans mezunu başpolis memurları ve kıdemli başpolis memurları arasında yapılacak yazılı/sözlü sınavlarda başarılı olanlardan, Polis Akademisi Başkanlığınca düzenlenecek ilk derece amirlik eğitimini başarıyla bitirenler Komiser Yardımcılığı rütbesine atanır. Adaylarda aranacak diğer nitelikler, sınavlara ve ilk derece amirlik eğitimine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça düzenlenir." hükmü yer almaktadır.

24/12/2019 tarih ve 30988 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan ilgili Kanun da yapılan değişiklikle "Başpolis memurları ve kıdemli başpolis memurları arasında yapılacak yazılı/sözlü sınavlarda başarılı olanlardan, Polis Akademisi Başkanlığınca düzenlenecek ilk derece amirlik eğitimini başarıyla bitirenler Komiser Yardımcılığı rütbesine atanır. Adaylarda aranacak diğer nitelikler, sınavlara ve ilk derece amirlik eğitimine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça düzenlenir." hükmü yer almıştır.

10/01/2019 tarihli Bakan oluruyla yürürlüğe giren Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde "Aday: Başpolis memuru ve kıdemli başpolis memurları için açılacak ilk derece amirlik eğitimi sınavına başvuran personeli,.... İfade eder." hükmü bulunmaktadır.

Yine aynı Usul ve Esaslar'ın 7. maddesinde; "1) İlk derece amirlik eğitimine başvuru yapacak adaylarda;

a) En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak,

b) Kanunun Geçici 29 uncu maddesinin yürürlüğe girdiği 26/10/2018 tarihi itibariyle kırk beş yaşından gün almamış olmak,

c) Son iki performans değerlendirme puanı iyi veya çok iyi olmak,

ç) Son iki yıl içinde kısa süreli durdurma cezası ve tüm meslek süresi içerisinde uzun süreli durdurma cezası almamış olmak,

d) Meslekten veya memuriyetten çıkarma cezasını gerektirecek suçlardan dolayı haklarında devam eden adli veya idari soruşturma olmamak şartları aranır." hükümlerine yer verilmiştir.

Dava konusu Usul ve Esaslarda 16/06/2020 tarihinde Bakan oluruyla bazı değişiklik yapılmış, bu kapsamda 7. madde; " "1) İlk derece amirlik eğitimine başvuru yapacak adaylarda son müracat tarihi itibariyle;

a) En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak,

b) Son iki performans değerlendirme puanı iyi veya çok iyi olmak,

c) Son iki yıl içinde kısa süreli durdurma cezası ve tüm meslek süresi içerisinde uzun süreli durdurma cezası almamış olmak,

ç) Meslekten veya memuriyetten çıkarma cezasını gerektirecek suçlardan dolayı haklarında devam eden adli veya idari soruşturma olmamak şartları aranır..." şeklinde yeniden düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğinin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler.

Kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda idarelerin takdir yetkisi bulunmaktadır. Ancak, idareye tanınan bu takdir yetkisinin, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmeyeceği de tartışmasızdır.

Zira, takdir yetkisi ile idareye ancak hukuk kuralları içinde hareket özgürlüğü tanınmış olduğundan, yasa koyucu tarafından idareye tanınan bu yetkinin başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine, hukuk devleti, hukuk güvenliği ve kazanılmış haklara riayet ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.

Normlar hiyerarşisi kuramına göre; hukuk düzeni farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan bir çok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Dolayısıyla, alt hukuk normlarının dayanakları olan üst hukuk normlarının kapsamını daraltıcı ya da genişletici düzenlemeler içeremeyeceği, onlara aykırı olamayacakları açıktır.

Yukarıda aktarılan 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun Geçici 29. maddesinin mülga ve meri hükümleri incelendiğinde Kanun değişikliği ile, başpolis ve kıdemli başpolis memuru rütbelerinde olan personellerin yapılacak yazılı/sözlü sınavda başarılı olmaları halinde komiser yardımcılığı rütbesine atanacakları belirtilmiş olup, "lisans mezunu olmak" şeklindeki şartın kaldırıldığı görülmüştür.

İlgili Kanun değişikliğinin madde gerekçesi; " Madde ile 3201 sayılı Kanunun Geçici 29. maddesinde düzenleme yapılarak komiser yardımcılığı sınavlarına müracaat için polis memuru, başpolis ve kıdemli başpolislerde aranan yaş ve lisans şartının birçoğu fiilen komiser yardımcılığı rütbesi karşılığı görev ve unvanlarında çalıştırılan başpolis ve kıdemli başpolis memurlarının mağduriyetlerinin giderilmesine yönelik düzenleme yapılmaktadır." şeklinde belirtilmiştir.

Başpolis ve kıdemli başpolis memuru rütbesinde olan personeller arasında yapılacak yazılı/sözlü sınavda başarılı olanlar arasından komiser yardımcısı alımının hukuki dayanağını oluşturan 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun Geçici 29. maddesinin mülga halinde yer alan lisans mezuniyeti şartının maddenin yeni halinde bulunmaması kanun koyucunun yeni iradesini göstermektedir. Bu durum aynı zamanda memurlarının niteliklerinin Kanunla düzenleneceğine ilişkin Anayasa kuralının da bir gereğidir.

Bu durumda davalı idarenin Kanuni düzenleme karşısında bu düzenlemeyi genişletecek şekilde Başpolis Memuru ve Kıdemli Başpolis Memurlarının İlk Derece Amirlik Eğitimine Giriş Şartları, Sınav ve Eğitimine ilişkin Usul ve Esaslar'da "En az dört yıllık lisans seviyesindeki bir yükseköğretim programından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak," şartını aynen korumasında, normlar hiyerarşisine, dolayısıyla hukuka uyarlık bulunmamaktadır.