Danıştay 8. Daire E.2023/3942 K.2025/3844

... tarih ve ... sayılı Makam Olur'u ile kabul edilen Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin “Tür Değişikliği” başlıklı 7. maddesinin 4. fıkrasının (g) bendinde yer alan "... ve yapı kullanma izin belgesi" ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesinin 4. fıkrasında yer alan “…Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirlenir. .” hükmü gereği yönetmelikle düzenlenmesi gereken bir alanın yönerge ile düzenlenmesinin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu,

anılan Kanun ve Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinde kurumun tür değişikliğine ilişkin süreçlerin tartışmaya yer vermeyecek şekilde düzenlendiği, yapı kullanma izin belgesini şart olarak düzenleyen herhangi bir hükme yer verilmediği, davacı dernek ve buna benzer diğer kurucuların anılan düzenleme nedeniyle kurum tür değişikliğini temin edemediği, binasını dönüştüremediği, dönüşüm yapılamaması durumunda tüzüğünde yer alan amacın gerçekleştirilemeyeceği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Dava konusu Yönetmeliğin 18. maddesi kapsamında kurumların açılış ve diğer taleplerine ilişkin yürütülen iş ve işlemlerde istenen bilgi ve belgelerin Kanun ve Yönetmelik hükümlerine uygun olarak Yönergede belirtildiği, mülga mevzuatta yer alan "binanın inşaat ruhsatı veya yapı kullanma izin belgesi" ifadesinin herhangi birinin sunulmasının yeterli olduğu şeklinde anlaşılabileceği, bu durumun ise yapı kullanma izin belgesini almayarak tapuda cins değişikliği işlemini yerine getirmeyen kurumların imar mevzuatı çerçevesinde elektrik, su, kanalizasyon hizmetlerinden yararlanamayan yapıları faaliyete geçirmesi sonucunu doğurabileceği, bu nedenle düzenlemede yer alan “veya” ibaresinin “ve” şeklinde değiştirildiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; davalı Gençlik ve Spor Bakanlığı'nın ... tarihli ve ... sayılı Olur'u ile kabul edilen Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin; “Tür Değişikliği” başlıklı 7. maddesinin 4. fıkrasının (g) bendindeki "... ve yapı kullanma izin belgesi" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinin 4. fıkrasında; yurt ve benzeri kurumların, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılacağı ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarih ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alacakları, öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Özel barınma hizmeti veren kurumlara ilişkin iş yeri açma ve çalışma ruhsatı" başlıklı 13. maddesinde ise.

10/07/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, 03/07/2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile 22/02/2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümlerin, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmayacağı, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği,

Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği ve bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Anayasa'nın yukarıda değinilen 124. maddesinde de belirtildiği üzere, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği belirtilmiş ise de, idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler de yapabilme yetkisine sahiptirler.

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması yine alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanun'un yukarıda metnine yer verilen Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma hizmetinin verilebileceği kurumların niteliklerinin, ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

Nitekim Yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 09/09/2022 tarihli ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Kurumların tip, tür, bina ve bina bölümlerine ilişkin esaslar" başlıklı 6. maddesinde kurum açılacak binalarda hangi şartların arandığı fıkralar halinde belirtilmiş olup;

anılan Yönetmeliğin "Tür ve tip değişikliği" başlıklı 18. maddesinde ise kurumun tür ve tip değişiklikleri için Bakanlıkça istenen belgelerle birlikte il müdürlüğüne müracaat edeceği ve türü değişecek kuruma ne şekilde izin verileceğine ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.

Uyuşmazlıkta, Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin 7. maddesinde kurumun yurt, pansiyon veya apart olmak üzere türünü değiştirmek isteyenlerin başvurularını dördüncü fıkrada belirtilen belgeleri sisteme yükleyerek yapacakları belirtilmiş olup; tür değişikliği taleplerinde istenen belgeler arasında binanın inşaat ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi de sayılmıştır.

Bu durumda, 5661 sayılı Kanun'da açıkça yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça yönerge ile kurumlarda bulunması gereken özelliklere ilişkin düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Yönerge'nin bu haliyle üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır. Diğer yandan, davalı Bakanlıkça yürürlüğe konulan Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinde kurum binalarında aranacak şartlara ilişkin olarak bu konuda alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma konusunda Bakanlığa herhangi bir yetki verilmediği görülmektedir.

Bu itibarla, davalı Bakanlık tarafından yönetmelik ile düzenlenmesi gereken alan yönerge ile düzenlendiğinden dava konusu Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin 7. maddesinin 4. fıkrasının (g) bendindeki "yapı kullanım izin belgesi" ibaresinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Ancak; 3194 sayılı İmar Kanunu'nunda yer alan, binaların yapı ruhsatiyesi ve yapı kullanma iznine ilişkin kurallar dikkate alındığında bu anlayışın yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti veren kurumlar yönünden yapı kullanma izin belgesi aranmayacağı anlamına gelmeyeceği de açıktır.

Açıklanan nedenlerle, hukuka aykırı olan dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

Dava; ... tarih ve ... sayılı Makam Olur'u ile kabul edilen Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin “Tür Değişikliği” başlıklı 7. maddesinin 4. fıkrasının (g) bendinde yer alan "... ve yapı kullanma izin belgesi" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.

Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinin 4. fıkrasında; yurt ve benzeri kurumların, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılacağı ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarih ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alacakları, öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Özel barınma hizmeti veren kurumlara ilişkin iş yeri açma ve çalışma ruhsatı" başlıklı 13. maddesinde ise.

10/07/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, 03/07/2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile 22/02/2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümlerin, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmayacağı, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği,

Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği ve bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.

İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.

Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

5661 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma hizmetinin verilebileceği kurumların niteliklerinin, ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

Nitekim Yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 09/09/2022 tarihli ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Kurumların tip, tür, bina ve bina bölümlerine ilişkin esaslar" başlıklı 6. maddesinde kurum açılacak binalarda hangi şartların arandığı fıkralar halinde belirtilmiş olup;

anılan Yönetmeliğin "Tür ve tip değişikliği" başlıklı 18. maddesinde ise kurumun tür ve tip değişiklikleri için Bakanlıkça istenen belgelerle birlikte il müdürlüğüne müracaat edeceği ve türü değişecek kuruma ne şekilde izin verileceğine ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.

Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin 7. maddesinde ise kurumun yurt, pansiyon veya apart olmak üzere türünü değiştirmek isteyenlerin başvurularını dördüncü fıkrada belirtilen belgeleri sisteme yükleyerek yapacakları belirtilmiş olup; tür değişikliği taleplerinde istenen belgeler arasında binanın inşaat ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi de sayılmıştır.

Bu durumda, yukarıda yer verilen 5661 sayılı Kanun'da açıkça yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça yönerge ile kurumlarda bulunması gereken özelliklere ilişkin düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Yönerge'nin üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.

Diğer yandan, davalı Bakanlıkça yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinde kurum binalarında aranacak şartlara ilişkin olarak bu konuda alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma konusunda Bakanlığa herhangi bir yetki verilmediği görülmektedir.

Bu haliyle, davalı Bakanlık tarafından yönetmelik ile düzenlenmesi gereken alan yönerge ile düzenlendiğinden dava konusu Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin 7. maddesinin 4. fıkrasının (g) bendindeki "yapı kullanım izin belgesi" ibaresinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Ayrıca; 3194 sayılı İmar Kanunu'nunda yer alan, binaların yapı ruhsatiyesi ve yapı kullanma iznine ilişkin kurallar dikkate alındığında Dairemizce verilen bu kararın yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti veren kurumlar yönünden yapı kullanma izin belgesi aranmayacağı anlamına gelmediği açıktır.