Danıştay 8. Daire E.2023/5585 K.2025/9191

Dava konusu istem: Menemen Belediye Meclisi üyeleri olan davacılar tarafından, Menemen Belediyesi Meclisi'nin 01/02/2022 tarihinde yapılan toplantısında gündeme alınarak oyçokluğuyla kabul edilen, "Belediye Başkan Vekiline, Belediyenin ihale yolu ile yaptığı projelerin kalan borç bakiyelerinin ödenmesi, belediye bünyesinde görev yapan işçi, memur ve belediye şirketinde çalışan personellerin, personel giderlerinde meydana gelen yüksek artış nedeniyle, ilgili personellere maaşlarının süresinde ödenmesi amacıyla, 5393 sayılı Kanun'un 68. maddesinin (e) bendi uyarınca 25.000.000,00 (yirmibeşmilyon) Türk Lirası kredi kullanılması ve kredi iş ve işlemlerini takip etmek yetkisi verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı belediye meclisi kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararda.

Menemen Belediye Meclisi tarafından, belediyenin ihale yolu ile yaptığı projelerin kalan borç bakiyelerinin ödenmesi, belediye bünyesinde görev yapan işçi, memur ve belediye şirketinde çalışan personellerin, personel giderlerinde meydana gelen yüksek artış nedeniyle, ilgili personellere maaşlarının süresinde ödenmesi amacıyla 25.000,000 TL'lik borçlanma yapılmasına ilişkin belediye başkan vekiline yetki verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı karar alındığı, söz konusu meclis kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı,

olayda, Menemen Belediye Başkanlığı'nın 2021 yılı en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin 186.147.256,71 TL olduğu, bu miktarın yeniden değerleme oranı olan %36 ile çarpılması sonucunda bulunan miktarın ise 253.160.269,12 TL olduğu, bu miktarın yüzde onunun 25.316.026,91 TL olduğu, dava konusu meclis kararı ile bu miktarında altında kalan 25.000.000,00 TL miktarında borçlanma yetkisi verildiğinin görüldüğü ayrıca, Menemen Belediye Başkanlığı'nın toplam borç tutarının ise 781.695.926,69 TL olduğu, Belediye Kanunu'nun 68. maddesinin (d) bendinde yer alan düzenlemeyle belediyelerin borçlanmasına üst sınır getirildiği,

belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamayacağı, (e) bendinde ise iç borçlanma ilkelerinin belirlendiği görülmekte, Kanun'un lafzından bütçenin kesinleşen değil, tahmini gelirleri içerdiği,

borçlanmanın ise, kesinleşmiş bütçe geliri olan bir önceki yıla ait bütçede belirtilen ve kesin hesaba bağlanan gelir esas alınarak ve bu miktarın %10'unu geçmeyecek şekilde yapılabileceğinin anlaşıldığı, dava konusu olay ile mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu işlem ile 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 68/e maddesinde belirlenen sınırlar dahilinde belediye başkan vekiline borçlanma yetkisi verildiği;

fakat 5393 sayılı Kanun'un 68/d maddesinde borçlanma üst sınırını belirleyen iç ve dış borç stok tutarı miktarının belediyenin en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin çok üzerinde olduğu ( en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranı ile artırılmış tutarı: 253.160.269,12 TL toplam borç tutarı:781.695.926,69 TL ), böylelikle dava konusu işlem ile belediye başkan vekiline zaten hali hazırda üst sınırı geçmiş borç stoğu tutarına daha da fazla borçlanma yapma yetkisi verildiği, bu durumun 5393 sayılı Kanun'un 68/d maddesinde belirtilen hükme aykırılık teşkil ettiğinin anlaşıldığı,

bu durumda, dava konusu işlem ile halihazırda borç stok tutarı kesinleşmiş bütçe gelirinin yeniden değerleme oranı ile çarpılmış miktarından çok fazla olan Menemen Belediye Başkanlığı'nın, belediye başkan vekiline daha da borçlanma yapması amacıyla tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 2022 yılı için asgari ücrete yapılan %50,54 oranındaki zamdan sonra, personel giderindeki artış dolayısıyla, bütçede planlananın dışında bir açık gerçekleştiği, Belediyenin mevcut gelirleri göz önüne alındığında, personel giderleri ödemelerinin aksamaması için kısa vadede kaynak yaratılması bakımından kredi kullanılması zorunluluğu doğduğu, sonraki süreçlerde, başkaca kaynak yaratılarak gelirlerin arttırılması yönünde adımlar atılacaksa da, sistemin aksamaması,

mağduriyetlerin önüne geçilmesi amacıyla, davaya konu kredinin kullanılması gerektiği, alınan borçlanma kararının Belediyenin iç ve dış borç stoğu tutarının kesinleşmiş bütçe gelirinin üzerinde olduğu düşünülse bile alınan karar üzerine toplam 25.000.000,00-TL tutarındaki kredinin Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının kuruluşu olan İller Bankası Anonim Şirketi tarafından kullandırıldığı, dolayısıyla 5393 sayılı Kanun'un 68. maddesinin (e) bendi uyarınca aranan Bakanlık onayına ilişkin şartında yerine getirildiği,

netice olarak Menemen Belediye Meclisi kararının kamu yararı gözetilerek ve kamu zararı doğmasını önlemeye yönelik olarak tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacılar tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının, davacıların dava açma ehliyetinin bulunmadığı gerekçesiyle bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Menemen Belediyesi Meclisi'nin 01/02/2022 tarihinde yapılan Şubat ayı Olağan Meclis Toplantısında, ''Belediyenin ihale yolu ile yaptığı projelerin kalan borç bakiyelerinin ödenmesi, Belediye bünyesinde görev yapan işçi, memur ve Belediye şirketinde çalışan personellerin, personel giderlerinde meydana gelen yüksek artış nedeniyle, ilgili personellere maaşlarının süresinde ödenmesi amacıyla,

5393 sayılı Kanun'un 68. maddesinin (e) bendi uyarınca 25.000.000,00-TL (Yirmibeş milyon Türk Lirası) kredi kullanılmasının ve alınan meclis kararı gereğince kredi iş ve işlemlerini takip etmek üzere Belediye Başkan Vekiline yetki verilmesinin oyçokluğuyla kabulüne karar verilmesi üzerine, karara muhalefet şerhi koyan belediye meclisi üyeleri tarafından anılan ... tarih ve ... sayılı belediye meclisi kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinde "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır: a) Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak.'' hükmüne 18. maddesinde '' Belediye meclisinin görev ve yetkileri şunlardır'' a) Stratejik plân ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek. d) Borçlanmaya karar vermek........"hükmüne, 68. maddesinde ise "Belediye,

görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla aşağıda belirtilen usûl ve esaslara göre borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir. a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir. b) İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan belediye, ödeme plânını bu bankaya sunmak zorundadır.

İller Bankası hazırlanan geri ödeme plânını yeterli görmediği belediyenin kredi isteklerini reddeder. c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır. d) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz.

Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır. e) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı;

yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayı ile yapabilir. f) Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Cumhurbaşkanınca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınır.

Belediye, varlık ve yükümlülüklerinin ayrıntılı bir şekilde yer aldığı malî tablolarını üçer aylık dönemler hâlinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına, Maliye Bakanlığına, Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığına ve Hazine Müsteşarlığına gönderir" hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden, içme, kullanma ve endüstri suyu sağlamak, atık su ve yağmur suyunun uzaklaştırılmasını sağlamak, bunlar için gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek, kaynak sularını işletmek veya işlettirmek, toplu taşıma yapmak, bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek, katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması,

geri kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri yapmak ve yaptırmak mahiyetinde genel anlamda belde sakinlerinin mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak maksadıyla kamusal alanda yetki ve görevi bulunan belediyelerin yürüttüğü kamusal hizmetin önemi ve niteliği gereğince belirli usul ve esaslara göre borçlanma yapabilecekleri düzenlenmiş olup yapılabilecek borçlanma tutarı olarak,

belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı ile yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı olarak borçlanabileceği ilke olarak belirlenmiştir.

Uyuşmazlık konusu olayda.

Menemen Belediye Başkanlığı'nın 2021 yılı en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin 186.147.256,71 TL olduğu, bu miktarın yeniden değerleme oranı olan %36 ile çarpılması sonucunda bulunan miktarın ise 253.160.269,12 TL olduğu, bu miktarın yüzde onunun 25.316.026,91 TL olduğu, dava konusu meclis kararı ile bu miktarında altında kalan 25.000.000,00 TL tutarında borçlanma yetkisi verildiği görülmekte olup, 01/02/2022 şubat ayı borç tablosu incelendiğinde tutarların yüksek meblağlı kısmının vergi dairesi borcu ile Sosyal Güvenlik Kurumuna olan borçtan kaynaklandığı,

personel alacağının 6.519.645,45-TL olduğu ve anılan tarihten itibaren asgari ücrete yapılan %50,54 oranındaki zam neticesinde personel giderlerinin ödenmesi hususunda zorluk çekileceğinden bahisle belediye bünyesinde görev yapan işçi, memur ve belediye şirketinde çalışan personellerin personel giderlerinde meydana gelen artış nedeniyle ilgili personellere maaşlarının süresinde ödenmesi amacıyla 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 68. maddesinin (e) bendi uyarınca 25.000.000,00-TL kredi kullanılmasının talep edildiği,

nitekim bu tutarın da İller Bankası Anonim Şirketi tarafından kullandırılan kredi sözleşmesi ile davacı belediyeye ödendiği görülmektedir.

Bu durumda; her ne kadar mahkeme tarafından, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 68. maddesinin (d) bendi düzenlemesinde belediyelerin borçlanmasına yönelik üst sınır getirildiğinden ve hali hazırda belediyenin borç tutarının üst sınırı geçmiş olması nedeniyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de ; iç borçlanmaya ilişkin usul ve şartların anılan Kanun'un 68. maddesinin (e) bendinde özel olarak düzenlendiği,

bu madde kapsamında personel giderlerinin ödenmesi maksadıyla kullandırılması yönünde yetki talep edilen 25.000.000,00 TL tutarın, Menemen Belediye Başkanlığı'nın 2021 yılı en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranı olan %36 ile çarpılması sonucunda bulunan miktarın ise 253.160.269,12 TL'nin (186.147.256,71 X %36), yüzde onu olan 25.316.026,91 TL'nin altında kaldığı netice olarak borçlanma talep edilen tutarın hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yönündeki ...İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARŞI OY

(X)- Dava; Menemen Belediye Meclisi üyeleri olan davacılar tarafından, Menemen Belediyesi Meclisi'nin 01/02/2022 tarihinde yapılan toplantısında gündeme alınarak oyçokluğuyla kabul edilen, "Belediye Başkan Vekiline, Belediyenin ihale yolu ile yaptığı projelerin kalan borç bakiyelerinin ödenmesi, belediye bünyesinde görev yapan işçi, memur ve belediye şirketinde çalışan personellerin, personel giderlerinde meydana gelen yüksek artış nedeniyle, ilgili personellere maaşlarının süresinde ödenmesi amacıyla, 5393 sayılı Kanun'un 68. maddesinin (e) bendi uyarınca 25.000.000,00 (yirmibeşmilyon) Türk Lirası kredi kullanılması ve kredi iş ve işlemlerini takip etmek yetkisi verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı belediye meclisi kararının iptal istemiyle açılmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, idari dava türleri arasında sayılmıştır. Aynı Kanun'un 14. maddesinin 3/c bendinde, dilekçenin ehliyet yönünden inceleneceğini, 15. maddesinin 1/b bendinde ise, bu hususta kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.

Söz konusu maddede yer alan ve iptal davasının sübjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali" doktrin ve içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmakta, menfaatin kişisel ve meşru olması için idari işlemin doğurduğu hukuki sonuçtan dava açacak bireyin etkilenmesi gerektiği vurgulanmaktadır.

Bakılan davada davacılar, üyesi olduğu ve toplantıya katılarak aleyhte oy kullandığı Belediye Meclisi kararının iptalini istemekte olup, sırf meclis üyesi olmanın ve toplantıya katılıp karşı oy kullanmanın, Kanunda iptal davasının dava şartı olarak öngörülen menfaat ilişkisini kurup kurmadığının, Danıştay’ın yerleşik içtihatları ve Belediye Kanunu hükümleri çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 17. maddesinde. Belediye meclisinin, belediyenin karar organı olduğu ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usûllere göre seçilmiş üyelerden oluşacağı belirtildikten sonra devamı maddelerde Meclis toplantıları ve karar alma süreçlerine ilişkin hükümlere yer verilmiş, “Meclis kararlarının kesinleşmesi” başlıklı 23. maddesinde ise.

“Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabilir.” kuralı getirilmiştir.

Görüldüğü üzere idari davaya konu olan meclis kararı bu kararı veren üyelerden bağımsız bir şekilde kendi başına hukuki sonuçlar doğurmakta, hukuki sonuç doğurduğu kişiler bakımından menfaat ilişkisi kurulmakta ve bu kişilerin dava açma ehliyeti ortaya çıkmaktadır. Meclis kararının, başka nedenler yoksa Meclis üyesi bakımından ister karşı oy kullansın ister çoğunluk kararına iştirak etsin hukuki sonuçlar doğurmadığı hususu tartışmasızdır. Kararın kendi istediği şekilde çıkmamış olmasının meclis üyesi bakımından hukuki sonuç doğuracağını ve kararla üye arasında menfaat ilişkisi kuracağını ileri sürmek de olası görünmemektedir.

Belediye Kanunu'nda, Belediye Meclisi kararına karşı Belediye Başkanı için önce iade sonra dava açma şeklinde getirilen hüküm de, Belediye Meclisi üyelerine sırf karara muhalefet etmesi nedeniyle dava açma hakkı verilmediğini göstermektedir. Eğer, kararlara muhalefet eden Meclis üyelerinin dava açma ehliyeti öngörülmüş olsa idi, Meclisin üyesi ve başkanı olan Belediye Başkanı için böyle bir münhasır düzenleme ihtiyacı olmazdı.

Kuşkusuz Belediye meclisi üyelerinin de vatandaşlık ve hemşehrilik hukukunun sağladığı haklar çerçevesinde çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda Meclis Üyeliği sıfatını kullanmaksızın vatandaş olarak dava açmasının önünde bir engel bulunmamaktadır.

Uyuşmazlıkta ise. Menemen Belediyesi Meclisi'nin 01/02/2022 tarihinde yapılan Şubat ayı Olağan Meclis Toplantısında, '' Belediyenin ihale yolu ile yaptığı projelerin kalan borç bakiyelerinin ödenmesi, Belediye bünyesinde görev yapan işçi, memur ve Belediye şirketinde çalışan personellerin, personel giderlerinde meydana gelen yüksek artış nedeniyle, ilgili personellere maaşlarının süresinde ödenmesi amacıyla,

5393 sayılı Kanun'un 68. maddesinin (e) bendi uyarınca 25.000.000,00-TL (Yirmibeş milyon Türk Lirası) kredi kullanılmasının ve alınan meclis kararı gereğince kredi iş ve işlemlerini takip etmek üzere Belediye Başkan Vekiline yetki verilmesinin ... tarih ve ... sayılı belediye meclisi kararı ile oyçokluğuyla kabul edildiği,

kararda muhalif bulunan davacılar tarafından mezkur işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmış olup, yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde sadece meclis üyeliği Meclis kararlarına karşı dava açma ehliyeti sağlamadığından davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği kanaatıyla, aksi yönde oluşan çoğunluk kararına katılmıyoruz.