Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/122 K.2020/2454

Dava konusu istem: Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 3 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (e) bendinin, 4 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin, 6 ncı maddesinin 2 nci fıkrasında yer alan “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibaresinin, 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında yer alan “ şüphe” ile “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibarelerinin, Ek-1 de yer alan “Sözleşmeden Kaynaklanan Cezai Şart Tutarı (TL)” ibareli 13 üncü satırın iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onbeşinci Dairesinin 15/11/2018 tarih ve E:2017/298, K:2018/7565 sayılı kararıyla;

Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 3 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (e) bendinin iptali istemine ilişkin olarak,

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanun'un 73., 103. ve dava konusu düzenlemenin 3. maddesi belirtilerek; Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin/Protokollerinin Hazırlanması ve Akdedilmesine İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrasında, sözleşmelerde/protokollerde, ceza koşulu ve/veya fesih gerektiren fiiller, fesih uygulama kriterleri ve sözleşme/protokol yapılmayacak sürelere yer verilebileceğinin açıkça düzenlendiği,

5510 sayılı Kanun uyarınca sağlık hizmetlerinin sunumu, sağlık hizmet sunucuları ile Kurum arasında yapılan sözleşmeler yoluyla yürütülmekte olduğu, Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularında Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinde hizmetin sürekliliğinin sağlanması amacıyla uyulması gereken kuralların ve bu kurallara uyulmaması halinde uygulanacak yaptırımların belirlenmesinin tabii olduğu, sağlık hizmeti satın alınmasına ilişkin sözleşmelerde öngörülen kurallara aykırı davranışların da Kurumu zarara uğratabileceği dikkate alındığında, sözleşmeye aykırı davranışlar nedeniyle şartları da gerçekleşmişse SHS'lerin alacaklarının durdurulabileceğine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmediği,

Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 4 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin iptali istemine ilişkin olarak,

Kurum alacağının tahsilini riske sokan haller başlıklı dava konusu 4 üncü madde belirtilerek; sağlık hizmeti sunucusunun alacaklarının ödenmesinin durdurulması tedbirinin uygulanabilmesi için gereken koşulların 5510 sayılı Kanunda ve dava konusu düzenleyici işlemde açık, net ve anlaşılır bir biçimde düzenlendiği, sağlık hizmet suucularına, olağanüstü ve katlanılamaz bir yük yüklenmediği, düzenlemenin üst norma ve hukuka uygun olduğu,

Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 6 ncı maddesinin 2 nci fıkrasında yer alan “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibaresi, 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında yer alan “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibareleri, Ek-1 de yer alan “Sözleşmeden Kaynaklanan Cezai Şart Tutarı (TL)” ibareli 13 üncü satırının iptali istemine ilişkin olarak,

Ceza koşulu ve idari yaptırımın, doğurduğu sonuçlar yönünden benzer gözüküyor olsa da amaçları ve nitelikleri birbirinden farklı olduğu,

5510 sayılı Kanunun 73. maddesinin 1. fıkrasında, sağlık hizmetlerinin, SGK ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla veya bu Yasa hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi yoluyla sağlanması yönteminin benimsendiği,

Kanunun 103. maddesinde, yapılan incelemenin sonucuna göre, SGK'ya, genel hükümlere göre takibe girişilmesini gerektiren fiilleri işleyen veya sağlık hizmeti satın alınmasına ilişkin sözleşmelerde belirtilen hükümlere aykırı davrandığı tespit edilen sağlık hizmeti sunucularının sözleşmelerini feshedilebilme ve belirleyeceği süreyle sözleşme yasağı getirme yetkisi verildiği,

Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularında Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinde öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi halinde uygulanacak olan cezaların, idari yaptırım niteliğinde olmadığından, sözleşmede öngörülen cezalara ilişkin yasayla düzenlemesi kuralının uygulanmasına gerek bulunmadığı,

Sözleşmelerde ceza koşulunu gerektirir fiil ve hallerin açıkça belirlenmesi, ceza miktarlarının fiillerin ağırlığına göre kademelendirilmesi kaydıyla sözleşmede cezai şart belirlenmesinde ve dava konusu Usul ve Esaslarda da bu cezai şartlara atıfla kamu alacağını güvence altına alacak düzenlemeler yapılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı,

Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında yer alan “ şüphe” ibaresinin iptali istemine ilişkin olarak;

5510 sayılı Kanun'un 103. maddesiyle dava konusu düzenlemenin 7. maddesinin 1. fıkrası belirtilerek;

Kanunda, kurum müfettişlerince yapılacak inceleme veya soruşturma esnasında yapılacak tespitlere bağlı olarak tahsili riskli hale gelme ihtimali olan kurum alacağının güvenceye alınmasının amaçlandığı,

Konuya ilişkin Anayasa Mahkemesinin E:2014/177, K:2015/49 sayılı kararında. "Sağlık hizmeti sunucusunun alacağının ödenmesinin durdurulması tedbiri, SGK müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde uygulanabilecektir.

Dolayısıyla durdurma kararının alınabilmesi için müfettişlerce Kurumun zarara uğratıldığı yolunda somut olgulara dayanan tespitlerin yapılmış olması ve bu alacağın tahsilinin riske gireceğine ilişkin ciddi karinelerin bulunması şartlarının bir arada gerçekleşmesi gerekir...

Bütün bu hususlar dikkate alındığında, sağlık hizmeti sunucusunun alacaklarının ödenmesinin durdurulması tedbirinin uygulanabilmesi için gereken koşulların kanunda açık, net ve anlaşılır bir biçimde düzenlendiği ve Kanun’un, malikin menfaatlerini tamamen gözardı etmediği, malikin haklarının korunması açısından da yeterli güvenceler içerdiği anlaşılmaktadır.

Tedbirin uygulanması için gereken koşullar bir arada değerlendirildiğinde, malike, olağanüstü ve katlanılamaz bir yük yüklenmediği ve sağlık hizmeti sunucularının alacaklarının ödenmesinin durdurulması tedbirinin açıkça ölçüsüz olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır." denilerek 5510 sayılı Kanun'un 103'üncü maddesinin üçüncü fıkrasına yönelik Anayasaya aykırılık iddialarının reddedildiği,

Dava konusu düzenlemenin, 5510 sayılı Kanun'un 103 üncü maddesinin üçüncü fıkrasına dayanılarak düzenlendiği,

Düzenlemenin dayanağı Kanun maddesinde, yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak, oluşabilecek Kurum alacağı tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesi, tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulabileceğinin düzenlendiği, dava konusu düzenlemede yer alan "şüphe" ibaresinin ise hukuken geçerli bir tespit olarak nitelendirilmeyeceği, bu yönüyle 5510 sayılı Kanun'un 103 üncü maddesini aşar şekilde yapılan dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu,

Davacının, dava konusu düzenlemenin Resmî Gazete'de yayımlanma zorunluluğuna uyulmadığı iddiasına ilişkin olarak, 5502 sayılı Kanunun 41. maddesinde sayılanlar dışında olan adsız düzenleyici işlem mahiyetindeki dava konusu usul ve esasların, Resmî Gazete'de yayımlanmasının zorunlu olmadığı gerekçesiyle,

Dava konusu Usul ve Esasların 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında yer alan “şüphe” ibaresinin iptaline; diğer düzenlemeler açısından ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 5510 sayılı Kanunun 103. maddesi ile 96. maddesinde sözleşmeye bağlı olarak ceza verileceğine ilişkin bir hüküm bulunmamasına rağmen, Kanun maddeleri aşılarak sözleşme kurallarına aykırı davranılmasının kurum zararı olarak kabul edilmesinin hukuka aykırı olduğu, Anayasanın 35 maddesinde belirtilen mülkiyet hakkı ve 38. maddesinde belirtilen, "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." hükmünün ihlal edildiği, yüzde beş olarak belirlenen oranın çok düşük olduğu, bu nedenlerle kararın redde ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

Davalı idare tarafından, şüphe ibaresinin delil, tespit ve bulguların tespiti aşamasından önce olduğu ve kesin tespitlere ulaşmada kullanılan bir öngörü olduğu, bu nedenle kararın iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davacı tarafından, kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X-Dava konusu düzenlemenin "Ödemelerin durdurulması yazısının içeriği" başlıklı 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında; "İnceleme veya soruşturmayı yürüten müfettiş şüphe, delil, tespit ve bulgularını, sağlık hizmet sunucusunun muaccel ve müeccel alacaklarını, oluşabilecek Kurum alacağı ile tahmini faiz tutarını, idari para cezalarını ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da açıkça belirterek hukuki gerekçeleriyle birlikte tahsilinin riske gireceğini öngördüğü tutarı belirttiği bir yazı tanzim ederek, dayanağı belgelerle birlikte Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına gönderir." hükmü yer almaktadır.

Daire tarafından, "şüphe" ibaresinin hukuken geçerli bir tespit olarak nitelendirilmeyeceğinden, hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmiş ise de, Yönetmeliğin devam eden diğer maddelerinin incelenmesinden, şüphe durumunda ilgililer hakkında doğrudan bir işlem tesis edilmesinin söz konusu olmadığı, müfettişlerin şüphe sonrası hazırladıkları raporu dayanaklarıyla birlikte Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına gönderdiği ve sonrasında, ödemelerin durdurulup durdurulmayacağına bir komisyon marifetiyle karar verildiği anlaşıldığından, anılan ibarede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle kararın iptale ilişkin kısmı yönünden temyiz isteminin kabulü ile bu kısmın bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.