Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/1466 K.2022/2464

Dava konusu istem: Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığınca yürürlüğe konulan "Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri" konulu, 10/01/2020 tarih ve 2661 sayılı Genelge (2020/1)'nin iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 09/12/2021 tarih ve E:2020/698, K:2021/6133 sayılı kararıyla;

10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin, dava konusu Yönetmelik'in yayımı tarihindeki halinde yer alan "Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 479. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinde, Türk kıyılarında faaliyet gösteren liman, iskele ve benzeri kıyı yapılarına yanaşacak gemiler ile Türk boğazlarını kullanacak gemilere verilecek kılavuzluk ve römorkaj hizmetlerine ilişkin usul ve esasları belirlemek,

bu hizmetleri vermek veya verebilecekleri yetkilendirmek ve denetlemenin "Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında ve "Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı" başlıklı 490. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinde de kılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti vermekte olan kamu kurumu ve özel kuruluşlarca elde edilen aylık gayrisafi hasılattan alınacak %6,5 oranında payın %50’sinin döner sermaye işletmesinin gelirleri arasında sayıldığı;

618 sayılı Kanun'un, 16/07/2008 tarih ve 5790 sayılı Kanun'la değişik 2. maddesinde, Türkiye limanlarına girip çıkan bütün gemiler ve deniz araçlarının bu Kanun hükümlerine tabi olduğu, limanların sınırları ile kamu limanlarının yetki alanlarını belirleyen deniz koordinatlarının, limanlara gelen gemilerin ve gemi dışında kalan her türlü deniz aracının liman içinde seyir, demirleme, rıhtım ve iskelelere yanaşma, şamandıralara bağlama ve buralardan ayrılmalarında uyulacak kurallar ile ticaret eşyası, patlayıcı, yanıcı ve benzeri tehlikeli maddelerin boşaltma ve yükleme yöntemi, yer ve zamanları, gemilerin limanda kalabilecekleri süreleri,

çevre kirliliğinin önlenmesi ile limanda düzen ve disiplinin sağlanmasına ilişkin diğer hususların Denizcilik Müsteşarlığınca çıkartılacak yönetmelikle düzenleneceği. 17. maddesinde, gemi ve süvarilerinin icabında alacakları kılavuzların liman idarelerince müseccel olmasının şart olduğu hükümleri;

815 sayılı Kanun'un 1. maddesinde, Türkiye sahillerinin bir noktasından diğerine emtia ve yolcu alıp nakletmek ve sahillerde limanlar dahilinde veya beyninde cer ve kılavuzluk ve her hangi mahiyette olursa olsun bilcümle liman hidematını ifa etmenin yalnız Türkiye sancağını hamil sefain ve merakibe münhasır olduğu.

2. maddesinde, nehirler ve göller ve marmara havzasıyla boğazlarda bilumum kara sularıyla kara sularına dahil bulunan körfez, liman koy ve sairede vapur, romorkör istimbot, motörbot, mavna, salapurya, sandal, kayıt velhasıl makine, yelken, kürek ile müteharrik merakibi kebire ve sagire ile tarak, prizman, maçuna, algarina, şat ve her nevi nakliye ve su dubaları limyo, sefaini tahlisiye ve emsali ile şamandıra, sal gibi sabit ve sabih vesait bulundurmak ve bunlarla seyrüsefer ve nakliyat icra etmek suretleriyle ticaret hakkının Türkiye tebaasına münhasır olduğu hükümlerinin yer aldığı;

Aktarılan mevzuata dayanılarak çıkarılan ve 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in "Faaliyet lisansı verilmesine ilişkin temel usul ve esaslar" başlıklı 5. maddesinin 3. fıkrasında, idarenin A, B ve C sınıfı hizmet sahalarını belirleyeceği ve bu Yönetmelik'in yayımlanmasını müteakip 15 gün içerisinde bu hizmet sahalarını ilan edeceği; bu sahalardaki kılavuzluk ve/veya römorkörcülük hizmetlerinin yine A, B ve C sınıfı faaliyet lisansına sahip olup idare tarafından belirlenen ilave şartları da sağlayan hizmet izni ile yetkilendirilmiş teşkilatlar tarafından verileceği düzenlemesinin yer aldığı;

Davacı tarafından dava konusu Genelge'nin dayanağı olan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in iptali istemiyle dava açtıkları, bu nedenle aynı şekilde dava konusu Genelge'nin de hukuka aykırı olduğundan iptali gerektiğinin ileri sürüldüğü;

Mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden; davalı idarenin, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile verilmiş olan Türk kıyılarında faaliyet gösteren liman, iskele ve benzeri kıyı yapılarına yanaşacak gemiler ile Türk boğazlarını kullanacak gemilere verilecek kılavuzluk ve römorkaj hizmetlerine ilişkin usul ve esasları belirlemek, bu hizmetleri vermek veya verebilecekleri yetkilendirmek ve denetlemek hususlarındaki görev ve yetkisi kapsamında Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'i çıkarmasında hukuka aykırılık görülmediği;

Nitekim, Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'e karşı açılan ve işbu dava dosyası ile aynı gün görüşülen Dairelerinin E:2020/696, K:2021/6121, E:2020/697, K:2021/6130 ve E:2020/1596, K:2021/6131 sayılı dosyalarında da davaların reddine karar verildiği;

Bu durumda, davalı idarenin Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik kapsamında dava konusu Genelge ile bölgesel kılavuzluk ve römorkörcülük hizmet sahalarını belirlemesinde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle,

davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu Genelge'nin Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in 5 ila 12. maddelerine dayanılarak hazırlandığı ve Yönetmelik'in anılan hükümleri ile yasa koyucunun asli düzenleme yetkisi kullanılarak üçüncü kişilere 20 yıl süreli olarak hizmet izni adı altında verilmesi öngörülen imtiyaz hakkının hiçbir yasal düzenlemeye ve bu yasal düzenlemelerin öngörmüş olduğu ihale ve/veya özelleştirme esas ve usullerine bağlı olmaksızın ve yarışmacı hiçbir kriter getirilmeksizin tamamen idarenin takdirine bırakılmasının hukuka aykırı olduğu.

Genelge'nin dayanağı Yönetmelik ile kılavuzluk ve römorkaj faaliyetleri kamu hizmeti olarak görülmesine rağmen bu faaliyetlerin idare nam ve hesabına görülüş usul ve esaslarını yürürlükteki mevzuata aykırı objektif nitelikte olmayan idarenin sınırsız takdir yetkisi alanı içinde keyfi yöntemlerle yerine getirilmesinin öngörüldüğü; hizmet izni başvurusunda bulunan özel hukuk tüzel kişileri arasında verecekleri devlet payları dahi yarıştırılmadığından, kamusal zararın da söz konusu olduğu; bu nedenlerle de Yönetmelik'in iptali istemiyle de dava açtıkları; aynı nedenlerle dava konusu Genelge'nin de açıkça hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Genelge'nin dayanağı olan 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in iptali istemiyle açılan davada Danıştay Onuncu Dairesince verilen davanın reddine ilişkin 09/12/2021 tarih ve E:2020/696, K:2021/6121 sayılı karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/09/2022 tarih ve E:2022/1465, K:2022/2461 sayılı kararı ile bozulduğundan, bozma kararı üzerine oluşan duruma göre bu davada da yeniden bir karar verilmesi gerektiğinden, davacının temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik"in "Faaliyet lisansı verilmesine ilişkin temel usul ve esaslar" başlıklı 5. maddesinin 3. fıkrasındaki, idarenin A, B ve C sınıfı hizmet sahalarını belirleyeceği ve bu Yönetmelik'in yayımlanmasını müteakip 15 gün içerisinde bu hizmet sahalarını ilan edeceği;

bu sahalardaki kılavuzluk ve/veya römorkörcülük hizmetlerinin yine A, B ve C sınıfı faaliyet lisansına sahip olup idare tarafından belirlenen ilave şartları da sağlayan hizmet izni ile yetkilendirilmiş teşkilatlar tarafından verileceği düzenlemesine dayanılarak Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığınca "Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri" konulu, 10/01/2020 tarih ve 2661 sayılı Genelge (2020/1)'nin yürürlüğe konulması üzerine iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in iptali istemiyle açılan ve Daire kararında atıf yapılan başka bir davada, Danıştay Onuncu Dairesince verilen davanın reddine ilişkin 09/12/2021 tarih ve E:2020/696, K:2021/6121 sayılı kararın, davacı tarafından temyizi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/09/2022 tarih ve E:2022/1465, K:2022/2461 sayılı kararıyla;

"Anayasa'nın 141. maddesinin 3. fıkrası ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ve 24. maddesi dikkate alındığında idari yargı yerlerince idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden yargısal denetime tabi tutularak incelenmesi ve kararların gerekçeli olarak yazılarak dayandığı hukuki sebepler ile hükmün kararlarda belirtilmesi gerekmektedir.

Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin bireysel başvuru kararlarında sıklıkla değinilen Anayasa'nın 36. maddesinin 1. fıkrasında herkesin adil yargılanma hakkına sahip olduğu belirtilmiş ancak bu maddede gerekçeli karar hakkından açıkça söz edilmemiştir. Anayasa'nın 36. maddesine "adil yargılanma" ibaresinin eklenmesine ilişkin gerekçede, Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerle de güvence altına alınan adil yargılanma hakkının madde metnine dâhil edildiği vurgulanmıştır.

Nitekim Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasındaki hakkaniyete uygun yargılanma hakkının kapsamına gerekçeli karar hakkının da dâhil olduğu Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM)'nin birçok kararında yer almıştır. Dolayısıyla Anayasa’nın 36. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkının gerekçeli karar hakkı güvencesini de kapsadığının kabul edilmesi gerekir (Anayasa Mahkemesi, Abdullah Topçu, B. No:2014/8868, 19/4/2017, p. 75).

Bu bağlamda, AİHM içtihatlarına göre, genel olarak her bir karar açık, konuyla ilgili herkesin, mahkemenin neden belirli bir kararı verdiğini anlamasına imkan verecek şekilde olmalıdır (AİHM, Seryavin ve diğerleri/Ukrayna p.57-61).

Mahkeme kararlarının, hüküm fıkrası ve hükmün dayandığı gerekçe ile bir bütün olduğu, gerekçesiz karar verilmesinin mümkün olmadığı açık olduğuna göre, gerekçenin hem temyiz incelemesini yapacak merci açısından, hem de kararı uygulayacak olan idare açısından yeterli açıklıkta olması gerektiğinde kuşku yoktur.

Yargılama hukukunda, yargı (hüküm), uyuşmazlığı çözmekle görevli ve yetkili yargı yerinin yargılama sürecinin sonunda ulaştığı "sonuç"tur. Gerekçe, yargıcın çözümlemek durumunda olduğu uyuşmazlığa uygulanması gereken soyut hukuk kuralının saptanmasında, yorumlanmasında ve tüm ayrıntılarıyla ortaya konulup nitelendirilen maddi olaya uygulanmasında izlemiş olduğu yöntemi gösteren ve bu özelliği sebebiyle, yargılamanın nesnelliği ile varılan yargının doğruluğu konusunda davanın taraflarına güven, üst yargı yerine de denetleme olanağı veren açıklamadır.

Bu durumda, davaya konu idari işlemin hukuka uygunluk denetimini yapmakla görevli idari yargı merciince, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde sayılan unsurlar yönünden, işlemin hukuka aykırı olup olmadığına dair yargısal denetim yapılması ve bu denetim sonucunda varılan kararın gerekçeli olarak ortaya konulması gerekmektedir.

Bu açıklamalar çerçevesinde uyuşmazlık ele alındığında, Daire tarafından, dava konusu Yönetmelik'in, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile davalı Bakanlığa verilmiş olan Türk kıyılarında faaliyet gösteren liman, iskele ve benzeri kıyı yapılarına yanaşacak gemiler ile Türk boğazlarını kullanacak gemilere verilecek kılavuzluk ve römorkaj hizmetlerine ilişkin usul ve esasları belirlemek, bu hizmetleri vermek veya verebilecekleri yetkilendirmek ve denetlemek hususlarındaki görev ve yetki kapsamında çıkarılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Ancak, idari yargı yerlerince idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden yargısal denetime tabi tutularak incelenmesi ve kararların gerekçeli olarak yazılarak dayandığı hukuki sebepler ile hükmün kararlarda belirtilmesi gerekliliği ile davacının dava konusu Yönetmelik ile üçüncü kişilere verilmesi öngörülen hizmet izninin yasal düzenlemelerin öngörmüş olduğu ihale ve/veya özelleştirme esas ve usullerine bağlı olmaksızın ve yarışmacı hiçbir kriter getirilmeksizin tamamen idarenin takdirine bırakılmasının hukuka aykırı olduğu yönündeki iddiaları birlikte değerlendirildiğinde, Daire kararında,

sadece yetki yönünden hukuka uygunluğu saptanan dava konusu Yönetmelik'in davacının iddiaları dikkate alınmak suretiyle yargısal denetiminin tüm unsurları yönünden yapılması gerektiği açıktır.

Öte yandan, oyçokluğu ile verilen Daire kararının karşı oy gerekçesinde, "Yönetmelik'te, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerine ilişkin faaliyet lisansı alan teşkilatların, hizmet izni başvurularının değerlendirilmesine, başka bir ifadeyle, hizmet sahasında görev yapacak teşkilatların belirlenmesine yönelik getirilen düzenlemelerin, uzun yıllar için görevlendirilecek teşkilatların seçiminde somut ve objektif kriterleri yeterince belirlemediği, başvuran teşkilatlar arasında bir yarışma yöntemi öngörülmediği, görevlendirilecek teşkilatın seçimi hususunun tamamen idarenin takdir yetkisine bırakılmış olduğu,

Hizmet İzin Komisyonu tarafından yapılacak değerlendirmenin kriterlerinin de somut bir şekilde tespit edilmediği " belirtilmişse de, çoğunluk kararında bu hususlara ilişkin olarak hukuka uygunluk denetimi yapılmamış ve herhangi bir gerekçeye yer verilmemiş olduğundan, Daire kararında bu yönüyle hukuka uygunluk bulunmamaktadır." gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.

Bu durumda, dava konusu Genelge'nin dayanağı olan 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in iptali istemiyle açılan davada Danıştay Onuncu Dairesince verilen davanın reddine ilişkin 09/12/2021 tarih ve E:2020/696, K:2021/6121 sayılı karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/09/2022 tarih ve E:2022/1465, K:2022/2461 sayılı kararı ile bozulduğundan, bozma kararı üzerine oluşan duruma göre bu davada da yeniden bir karar verilmesi gerekmekte olup, bu haliyle Daire kararında hukuki isabet görülmemiştir.