Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/1974 K.2024/2714

Dava konusu istem: 06/08/2015 tarih ve 29437 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bölge Adliye ve Adli Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Cumhuriyet Başsavcılıkları İdari ve Yazı İşleri Hizmetlerinin Yürütülmesine Dair Yönetmelik'in, "Soruşturma evrakının incelenmesi ve örnek alınması" başlıklı 137. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 30/11/2021 tarih ve E:2019/850, K:2021/5963 sayılı kararıyla;

Kararda yer verilen mevzuat hükümleri incelendiğinde; yargılama faaliyeti dışında kalan adalet hizmetleriyle ilgili konularda hukuki düzenlemeleri yapma yetkisinin Adalet Bakanlığının görevleri arasında bulunduğu ve Bakanlığın kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri; tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkili olduğunun anlaşıldığı,

Bu bakımdan, davaya konu edilen düzenlemenin yetki unsuru yönünden hukuka uygun olup olmadığının tespiti için, öncelikle düzenlemenin adalet hizmetlerinin yürütülmesi kapsamında olup olmadığının ortaya konulmasının gerektiği,

Yargı mercilerine bağlı bulunan yazı işleri müdürlüklerinin (ve ön büronun), mahkemelerin yargısal ve idari yazışmalarının yapıldığı, dava dosyalarının tertipli bir şekilde tutulup arşivlendiği, bu suretle yargısal faaliyete yardımcı nitelikte görev yapan idari birimler oldukları, yargı mercilerinin yazı işlerini yapan bu birimlerde yürütülen hizmetlerin başında, soruşturma dosyalarının ve dava dosyalarının tertipli bir şekilde muhafaza edilmesinin geldiği, nitekim dava konusu Yönetmelik'in 105. maddesinin 3. fıkrasının (ç) bendi ile zabıt katiplerine soruşturma ve kovuşturması devam eden dosyaları düzenli ve eksiksiz bir şekilde muhafaza etme görevinin tevdi olunduğu,

Davaya konu edilen düzenlemenin içeriğine bakıldığında da, söz konusu düzenlemenin soruşturma aşamasında şüpheli ve müdafiin dosya içeriğini incelemesi veya belgelerden örnek almasına ilişkin kurallar getirdiği, dolayısıyla soruşturma evresinde soruşturma dosyalarının tutulduğu yazı işleri müdürlüklerinde ve/veya ön bürolarda incelenmesine ilişkin usule yer veren dava konusu düzenlemenin adalet hizmetleri kapsamında yer alan yazı işleri hizmetine dahil olduğu ve yargısal alana ilişkin olmadığı, bu itibarla 2992 sayılı Kanun ile davalı idareye tanınan düzenleme yapma yetkisi içerisinde kaldığı sonucuna varıldığı,

Bununla birlikte, Anayasa'nın 124. maddesinde ifadesini bulan "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeninin, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içerdiği ve her normun geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan aldığı, normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceğinin hukukun genel ilkelerinden olduğu,

5271 sayılı Kanun'un 153. maddesinin 2. fıkrasında, müdafiin dosya içeriğini inceleme veya belgelerden örnek alma yetkisinin, soruşturmanın amacını tehlikeye düşürme ihtimalinin bulunması halinde, Cumhuriyet savcısının istemi üzerine hâkim kararıyla kısıtlanabileceği, fakat bu kararın sadece madde metninde tahdidi olarak sayılan suçlara ilişkin yürütülen soruşturmalarda verilebileceğinin hükme bağlandığı,

Ceza Muhakemesi Kanunu'nda müdafiin dosya inceleme yetkisinin ancak kanunda tahdidi olarak sayılan suçlara ilişkin yürütülen soruşturmalarda kısıtlanabileceğinin düzenlenmesine rağmen, dava konusu Yönetmelik maddesinde suçlar arasında herhangi bir ayrım yapılmadığı, bu haliyle söz konusu düzenlemenin kanunda belirlenen sınırlamayı aşacak şekilde tüm suçlar açısından kısıtlama kararı verilmesine imkan tanıdığı görüldüğünden, dava konusu düzenlemede üst hukuk normuna uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı,

Esasen, Anayasa'nın 36. maddesi kapsamında hak arama hürriyetine, adil yargılanma ve savunma hakkına ilişkin bulunan bir konuda, 5271 sayılı Kanun'un verdiği kısıtlama yetkisinin aşılması, dolayısıyla temel hak ve hürriyetlerin yasayla veya yasanın açıkça verdiği yetkiye istinaden idari işlemle kısıtlanabileceği kuralının ihlal edilmesi nedeniyle de dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, müdafiin dosya içeriğini inceleme veya belgelerden örnek alma yetkisinin, soruşturmanın amacını tehlikeye düşürebilecek nitelikte olması halinde Ceza Muhakemesi Kanunu'nun 153. maddesinin ikinci fıkrasında tahdidi olarak sayılan suçlara ilişkin yürütülen soruşturmalarla sınırlı olmak kaydıyla Cumhuriyet savcısının istemi üzerine hâkim kararıyla kısıtlanabileceği, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönünden hukuka uygun olan düzenlemenin iptali istemiyle açılan davanın reddine karar verilmesi gerekirken, iptali yönünde verilen kararda hukuka uyarlık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

İstanbul Anadolu Cumhuriyet Başsavcılığı Memur Suçları Soruşturma Bürosunca davacı hakkında rüşvet almak ve vermek suçundan şüpheli sıfatıyla soruşturma başlatılmıştır. ... Sulh Ceza Mahkemesince 26/11/2018 tarihli karar ile davacı hakkında yürütülen soruşturmaya ilişkin dosyanın, 6572 sayılı Kanun'un 44. maddesi ile değişik 5271 sayılı Kanun'un 153. maddesinin 2. fıkrası uyarınca kısıtlanmasına karar verilmiş; bu karar uyarınca şüpheli ve müdafiin dosya inceleme ve belge alma hakkı kısıtlanmıştır.

Bunun üzerine kararın dayanağını teşkil ettiği iddia edilen 06/08/2015 tarih ve 29437 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bölge Adliye ve Adli Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Cumhuriyet Başsavcılıkları İdari ve Yazı İşleri Hizmetlerinin Yürütülmesine Dair Yönetmelik'in, "Soruşturma evrakının incelenmesi ve örnek alınması" başlıklı 137. maddesinin, "Şüpheli ve müdafiin dosya içeriğini incelemesi veya belgelerden örnek almasına ilişkin yetkisi, soruşturmanın amacını tehlikeye düşürebilecek ise Cumhuriyet savcısının istemi ve ilgili hâkimin kararıyla kısıtlanabilir." düzenlemesini içeren 3. fıkrasının iptali istemiyle temyizen bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Mülga 2992 sayılı Adalet Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un, işlem tarihindeki haliyle "Görev" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, "Adalet hizmetleriyle ilgili konularda, gerekli araştırmalar ve hukuki düzenlemeleri yapmak, görüş bildirmek", Adalet Bakanlığının görevleri arasında sayılmış; "Bakanlığın düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 30. maddesinde de, "Bakanlık, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir." hükmü yer almıştır.

5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu'nun "Müdafiin dosyayı inceleme yetkisi" başlıklı 153. maddesinde, "(1) Müdafi, soruşturma evresinde dosya içeriğini inceleyebilir ve istediği belgelerin bir örneğini harçsız olarak alabilir.

(2) Müdafiin dosya içeriğini inceleme veya belgelerden örnek alma yetkisi, soruşturmanın amacını tehlikeye düşürebilecek ise Cumhuriyet savcısının istemi üzerine hâkim kararıyla kısıtlanabilir. Bu karar ancak aşağıda sayılan suçlara ilişkin yürütülen soruşturmalarda verilebilir:

a) 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununda yer alan;

1. Kasten öldürme (madde 81, 82, 83),

2. Cinsel saldırı (birinci fıkra hariç, madde 102),

3. Çocukların cinsel istismarı (madde 103),

4. Uyuşturucu veya uyarıcı madde imal ve ticareti (madde 188),

5. Suç işlemek amacıyla örgüt kurma (madde 220),

6. Devletin Güvenliğine Karşı Suçlar (madde 302, 303, 304, 307, 308),

7. Anayasal Düzene ve Bu Düzenin İşleyişine Karşı Suçlar (madde 309, 310, 311, 312,313, 314, 315, 316),

8. Devlet Sırlarına Karşı Suçlar ve Casusluk (madde 326, 327, 328, 329, 330, 331, 333, 334, 335, 336, 337).

b) 10/7/1953 tarihli ve 6136 sayılı Ateşli Silahlar ve Bıçaklar ile Diğer Aletler Hakkında Kanunda tanımlanan silah kaçakçılığı (madde 12) suçları.

c) 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanununun 160 ıncı maddesinde tanımlanan zimmet suçu.

d) 21/3/2007 tarihli ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanununda tanımlanan suçlar.

(3) Yakalanan kişinin veya şüphelinin ifadesini içeren tutanak ile bilirkişi raporları ve adı geçenlerin hazır bulunmaya yetkili oldukları diğer adli işlemlere ilişkin tutanaklar hakkında, ikinci fıkra hükmü uygulanmaz.

(4) Müdafi, iddianamenin mahkeme tarafından kabul edildiği tarihten itibaren dosya içeriğini ve muhafaza altına alınmış delilleri inceleyebilir; bütün tutanak ve belgelerin örneklerini harçsız olarak alabilir.

(5) Bu maddenin içerdiği haklardan suçtan zarar görenin vekili de yararlanır." hükmüne yer verilmiştir.

Dava konusu 06/08/2015 tarih ve 29437 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bölge Adliye ve Adli Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Cumhuriyet Başsavcılıkları İdari ve Yazı İşleri Hizmetlerinin Yürütülmesine Dair Yönetmelik; bölge adliye mahkemesi başkanlığı, başkanlar kurulu, daireleri, Cumhuriyet başsavcılığı ve adalet komisyonu ile adlî yargı ilk derece mahkemesi,

hâkimliği, Cumhuriyet başsavcılığı ve adalet komisyonunun idarî işlemleriyle, yargılama ve yazı işleri hizmetlerinin yürütülmesine dair usul ve esasları belirlemek amacıyla, bölge adliye mahkemesi başkanlığı, başkanlar kurulu, daireleri, Cumhuriyet başsavcılığı ve adalet komisyonu ile adlî yargı ilk derece mahkemesi, hâkimliği, Cumhuriyet başsavcılığı ve adalet komisyonu ile müdürlüklerde tutulacak kayıtlar, kartonlar, yapılacak idarî işlemler, yazı işleri hizmetlerinin yürütülmesi ve bu işlemlerde UYAP’ın kullanılmasına dair usul ve esaslar ile,

6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun uygulama alanını kapsamak suretiyle, 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu, 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu, 5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun, 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu ile 2992 sayılı Adalet Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'a dayanılarak hazırlanmıştır.

Anılan Yönetmelik'in, "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (t) bendinde, "Ön büro", soruşturma ve davanın açılmasından başlamak üzere yargılama ile ilgili bütün işlemler ile sunulan veya talep edilen her türlü evraka ilişkin işlemlerin yapıldığı, genellikle adliyelerin giriş kısımlarında bulunan yazı işleri birimi şeklinde tanımlanmış.

"Yazı işleri hizmetlerinin yürütülmesi" başlıklı 105. maddesinin 3. fıkrasının (ç) bendinde, "Soruşturma ve kovuşturması devam eden dosyaları eksiksiz ve düzenli bir şekilde muhafaza etmek." zabıt katibinin görevleri arasında sayılmış.

"Cumhuriyet Başsavcılıkları ile Adlî Yargı İlk Derece Ceza Mahkemeleri ve Hakimlikleri Yazı İşleri Hizmetleri" başlıklı Üçüncü Kısmının, "Cumhuriyet Başsavcılığı Yazı İşleri Hizmetleri" başlıklı İkinci Bölümünün, "Soruşturma evrakının incelenmesi ve örnek alınması" başlıklı 137. maddesinin dava konusu 3. fıkrasında.

"Şüpheli ve müdafiin dosya içeriğini incelemesi veya belgelerden örnek almasına ilişkin yetkisi, soruşturmanın amacını tehlikeye düşürebilecek ise Cumhuriyet savcısının istemi ve ilgili hâkimin kararıyla kısıtlanabilir." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği; 124. maddesinin, dava konusu Yönetmelik'in yürürlüğe girdiği tarihteki halinde ise, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.

Anayasa'nın 124. maddesi, idarenin düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Anayasa'nın sözü edilen maddesinde, idareyi düzenleyici işlem yapma yetkisini kullanmaya zorlayan bir kurala yer verilmediği gibi, bu yetkinin ancak kanunda açıkça belirtilen hallerde kullanılacağına ilişkin bir sınırlama da bulunmamaktadır.

Dolayısıyla Anayasa'nın 123. maddesi gereği kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenen idare, bu görev alanlarını ilgilendiren yasaların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisini haizdir. Başka bir ifadeyle, yasayla verilen görev alanlarında idarenin düzenleme yapma yetkisi mündemiçtir.

Aksi yorum, idareye yasayla verilen görevin ifa edilmesinde yararlanılacak araçlardan biri olan düzenleme yetkisinin, görevli olunan alanda dahi kullanılamaması ve bu suretle görevin gereği gibi yerine getirilememesi sonucunu doğuracaktır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri incelendiğinde; yargılama faaliyeti dışında kalan adalet hizmetleriyle ilgili konularda hukuki düzenlemeleri yapma yetkisinin Adalet Bakanlığının görevleri arasında bulunduğu ve Bakanlığın kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri; tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkili olduğu anlaşılmaktadır.

Bu bakımdan, davaya konu edilen düzenlemenin yetki unsuru yönünden hukuka uygun olup olmadığının tespiti için, öncelikle düzenlemenin adalet hizmetlerinin yürütülmesi kapsamında olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir.

Yargı mercilerine bağlı bulunan yazı işleri müdürlükleri (ve ön büro), mahkemelerin yargısal ve idari yazışmalarının yapıldığı, dava dosyalarının tertipli bir şekilde tutulup arşivlendiği, bu suretle yargısal faaliyete yardımcı nitelikte görev yapan idari birimlerdir. Yargı mercilerinin yazı işlerini yapan bu birimlerde yürütülen hizmetlerin başında, soruşturma dosyalarının ve dava dosyalarının tertipli bir şekilde muhafaza edilmesi gelmektedir. Nitekim, yukarıda yer verilen dava konusu Yönetmelik'in 105. maddesinin 3. fıkrasının (ç) bendi ile zabıt katiplerine soruşturma ve kovuşturması devam eden dosyaları düzenli ve eksiksiz bir şekilde muhafaza etme görevi tevdi olunmuştur.

Davaya konu edilen düzenlemenin içeriğine bakıldığında da, söz konusu düzenlemenin soruşturma aşamasında şüpheli ve müdafiin dosya içeriğini incelemesi veya belgelerden örnek almasına ilişkin kurallar getirdiği, dolayısıyla soruşturma evresinde soruşturma dosyalarının tutulduğu yazı işleri müdürlüklerinde ve/veya ön bürolarda incelenmesine ilişkin usule yer veren dava konusu düzenlemenin adalet hizmetleri kapsamında yer alan yazı işleri hizmetine dahil olduğu ve yargısal alana ilişkin olmadığı, bu itibarla 2992 sayılı Kanun ile davalı idareye tanınan düzenleme yapma yetkisi içerisinde kaldığı sonucuna varılmaktadır.

Bununla birlikte, Anayasa'nın 124. maddesinde ifadesini bulan "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

Yukarıda yer verilen 5271 sayılı Kanun'un 153. maddesinin 2. fıkrasında, müdafiin dosya içeriğini inceleme veya belgelerden örnek alma yetkisinin, soruşturmanın amacını tehlikeye düşürme ihtimalinin bulunması halinde, Cumhuriyet savcısının istemi üzerine hâkim kararıyla kısıtlanabileceği, fakat bu kararın sadece madde metninde tahdidi olarak sayılan suçlara ilişkin yürütülen soruşturmalarda verilebileceği hükme bağlanmıştır.

Dava konusu Yönetmelik maddesinde ise, suçlar arasında herhangi bir ayrıma yer verilmediği, başka bir ifadeyle müdafiin dosya içeriğini inceleme veya belgelerden örnek alma yetkisinin, ancak 5271 sayılı Kanun'un 153. maddesinin 2. fıkrasında tahdidi olarak sayılan suçlara ilişkin yürütülen soruşturmalar bakımından kısıtlanabileceğine yönelik bir düzenlemenin, madde metninde yer almadığı görülmüş olup, bu haliyle söz konusu maddenin eksik düzenlendiği sonucuna varılmakla, dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk görülmemiştir.

Bu durumda, dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.