Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/3391 K.2023/719

Dava konusu istem: 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, 31/05/2019 tarih ve 30790 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik Ek 8. maddesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 21/06/2022 tarih ve E:2020/5323, K:2022/3394 sayılı kararıyla;

Anayasa'nın 56. maddesi ile 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. ve 9. maddelerine atıfta bulunularak;

Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, Ek 8. maddesinin birinci, ikinci ve beşinci fıkralarının incelenmesi:

Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 2. maddesinde, Yönetmeliğin kapsamının belirlendiği ve vakıf üniversitesi hastanelerine Yönetmelik kapsamında yer verilmediği,

Anayasa'nın 130. maddesinde, Kanunda gösterilen usul ve esaslara göre, kazanç amacına yönelik olmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin gözetim ve denetimine tabi yükseköğretim kurumları kurabileceği, vakıflar tarafından kurulan yükseköğretim kurumlarının, mali ve idari konuları dışındaki akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden, Devlet eliyle kurulan yükseköğretim kurumları için Anayasada belirtilen hükümlere tabi olduğunun hükme bağlandığı,

2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 5. maddesinde, üniversiteler ile yüksek teknoloji enstitüleri ve bunlar içindeki fakülte, enstitü ve yüksekokulların, Cumhurbaşkanınca yapılan yükseköğretim planlaması çerçevesinde kanunla kurulacağı.

7. maddesinde, Devlet Kalkınma Planlarının ilke ve hedefleri doğrultusunda ve yükseköğretim planlaması çerçevesi içinde, bir üniversite içinde fakülte, enstitü ve yüksekokul açılmasına, birleştirilmesi veya kapatılması ile ilgili olarak doğrudan veya üniversitelerden gelecek önerilere dayalı kararlar almak ve gereği için Milli Eğitim Bakanlığına sunmak, yükseköğretim kurumları içinde bölüm, anabilim ve anasanat dalları ile uygulama ve araştırma merkezi açılması, birleştirilmesi veya kapatılması,

konservatuvar, meslek yüksekokulu veya destek, hazırlık okul veya birimleri kurulması ile ilgili olarak doğrudan veya üniversitelerden gelecek öneriler üzerine karar vermek görevinin Yükseköğretim Kuruluna ait olduğu, anılan Kanun'un Ek 2. maddesinde, vakıfların kazanç amacına yönelik olmamak şartıyla ve mali ve idari hususlar dışında akademik çalışmalar, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden bu Kanunda gösterilen esas ve usullere uymak kaydıyla yükseköğretim kurumları kurabilecekleri, Ek 6. maddesinde, kurulacak yükseköğretim kurumunun, vakıf tüzel kişiliği dışında ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olacağı, Ek 8. maddesinde,

öğretim elemanlarının niteliklerinin Devlet yükseköğretim kurumlarındaki öğretim elemanlarının niteliklerinin aynısı olacağı, 2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu'nun Ek maddelerinde ise, vakıflar tarafından kurulan üniversitelerin kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurulduklarının hükme bağlandığı,

Özel Hastaneler Yönetmeliğinin dava konusu Ek 8. maddesinin, 31/05/2019 tarih ve 30790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik birinci, ikinci ve beşinci fıkraları ile, vakıf üniversiteleri hastanelerinin, bu Yönetmelikte öngörülen planlama, ön izin ve ruhsatlandırma şartları ile sağlık insan gücü kriterlerine, bina, fizik yapı, tesis, tıbbi donanım ve hizmet standartlarına uyacağı belirtilerek bu hastanelerin ruhsatlarının düzenlenmesi ile işletme hak ve usulüne, ön izin ve hastanenin devrine ve personeline ilişkin düzenlemelerin yapıldığı,

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, 2547 sayılı Kanun kapsamında yükseköğretim kurumu olarak kurulan, yükseköğretim mevzuatına tabi, ayrı kamu tüzel kişiliğini haiz vakıf üniversiteleri hastanelerinin, Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin kapsam maddesinde yer almaması ve vakıf üniversite hastaneleri ile vakıf üniversitesi kadrolarında bulunan öğretim üyelerinin çalışma ve görevlendirme koşulları hakkında Özel Hastaneler Yönetmeliği ile düzenleme yapılmasına hukuken imkân bulunmaması nedeniyle Yönetmeliğin Ek 8. maddesinin birinci, ikinci ve beşinci fıkralarında hukuka uyarlık bulunmadığı,

Yönetmeliğin, Ek 8. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarının incelenmesi:

3359 sayılı Kanun'a, 20/08/2016 tarih ve 6745 sayılı Kanun'un 40. maddesi ile eklenen Ek 15. maddesinde, vakıf üniversitesi ile özel hastane arasında yapılacak olan işbirliği yasal dayanağa kavuşturularak, bu işbirliğine ilişkin ana esas ve koşulların belirlendiği,

Dava konusu Yönetmeliğin Ek 8. maddesinin, 3. ve 4. fıkralarında yer alan düzenlemelerin, 3359 sayılı Kanun'un Ek 15. maddesinin uygulamasını göstermek amacıyla ve dayanağı hükme uygun olarak getirildiği, anılan düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmediği,

Öte yandan, 3359 sayılı Kanun'da verilen yetkiye dayanılarak, dava konusu Yönetmeliğin Ek 8. maddesinin 4. fıkrasında düzenlenen hususların, vakıf üniversiteleri ile işbirliği yapan özel hastanelerde verilecek sağlık hizmetinin düzenli, kaliteli ve verimli sunulabilmesi için getirildiği ve kamu yararı ile hizmet gereklerine uygun olduğu anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede bu yönüyle de hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,

Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, Ek 8. maddesinin 1., 2. ve 5. fıkralarının iptaline, anılan maddenin 3. ve 4. fıkraları yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, Ek 8. maddesinin 1., 2. ve 5. fıkralarında yer alan düzenlemelerin, mevzuatla idarelerine verilen yetki kapsamında ve üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlendiği, temyize konu Daire kararının iptale ilişkin kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının, temyize konu kısımlarının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinin 1. fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3. fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği hükme bağlanmıştır.

3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; bu Kanun'un, Milli Savunma Bakanlığı hariç, bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerini ve gerçek kişileri kapsadığı belirtilmiş, "Temel Esaslar" başlıklı 3. maddesinin (a) bendinde; sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği, (c) bendinde; bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu hüküm altına alınmıştır.

Anılan Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükmüne yer verilmiştir.

Öte yandan, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun Ek 3. maddesine, 16/10/2020 tarih ve 31276 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7254 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 6. maddesiyle eklenen (e) bendinde;

"Tıp fakültesi kurmak isteyen vakıf yükseköğretim kurumlarının; eğitim ve öğretim faaliyetleri ile sağlık hizmetleri sunumu için asgari iki yüz yatak kapasitesine sahip, Yükseköğretim Kurulunun tıp eğitimi için gerekli gördüğü asgari fiziki mekân ve donanım şartlarını sağlayan, Sağlık Bakanlığının planlama ilkeleri çerçevesinde kendi mülkiyetinde yapacağı hastaneye ait ön izin belgesi veya yukarıdaki şartları haiz, mevcutta faaliyet gösteren bir hastanenin, tıp fakültesi kurulmasını takiben üniversiteye devredileceğine dair belgeler;

açılmış olan tıp programına öğrenci alabilmek için ise vakıf üniversitesinin kendi mülkiyetinde, ruhsatı ve işletme hakkı kendisine ait bulunan yukarıdaki şartları haiz hastanesinin varlığını gösteren belgeler" vakıf veya birden fazla vakfın yetkili yönetim organları tarafından, yükseköğretim kurumu kurma ile ilgili kararı ve Vakıflar Genel Müdürlüğünün olumlu yazısı ile birlikte Yükseköğretim Kurulu Başkanlığına sunacakları belgeler arasında sayılmıştır.

Dava konusu 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, 31/05/2019 tarih ve 30790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değişik “Vakıf üniversitelerine ait hastaneler ve vakıf üniversiteleri ile özel hastane işbirliği" başlıklı Ek 8. maddesinin 1., 2. ve 5. fıkralarında ise;

"Vakıf üniversitelerine ait hastaneler ilgili mevzuattan kaynaklanan muafiyetleri saklı kalmak kaydıyla bu Yönetmelikte öngörülen planlama, ön izin ve ruhsatlandırma şartları ile sağlık insan gücü kriterlerine, bina, fizik yapı, tesis, tıbbi donanım ve hizmet standartlarına uyar.

Vakıf üniversitelerine ait hastanelerin ruhsatları üniversitenin adıyla düzenlenir ve hastane yalnızca üniversite tarafından işletilir. Hastane ruhsatında yazılı isim dışında isim kullanılamaz. Laboratuvar ve görüntüleme hizmetleri dışında tüm tıbbi hizmet birimlerinin ruhsat sahibi üniversite tarafından işletilmesi zorunludur. İşletme hakkının kısmen veya tamamen gerçek veya tüzel kişilere hiçbir şekilde devri mümkün değildir. Bu maddenin yürürlüğü girdiği tarihten önce Bakanlıkça vakıf üniversitelerine verilmiş hastane ön izinleri bir kereye mahsus olmak üzere ön izne esas projelerindeki kapasiteleriyle sınırlı olmak ve 68 inci maddede öngörülen sürelerde ruhsatname alınmak kaydıyla devredilebilir. (...)

Vakıf üniversiteleri kadrolarında bulunan öğretim üyesi tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar tıp fakültesi/diş hekimliği fakültesinin bulunduğu il dışındaki özel hastanelerde çalışamaz. Bu fıkranın hükümlerine aykırı olarak çalışan öğretim üyelerinin görevlendirmeleri 31/12/2019 tarihinde sonlandırılır.” düzenlemelerine yer verilmiştir.

Dava konusu düzenlemelerde, özetle; vakıf üniversitesi hastanelerinin, ruhsatlandırılırken uymakla yükümlü oldukları standartların ve bu yerlerde çalışacak hekimlere ilişkin kuralların belirlendiği görüldüğünden, öncelikle davalı Sağlık Bakanlığının bu alanda düzenlemeye yapmaya yetkili olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir.

Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde:

Anayasa'nın 56. maddesinde, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenlemek görevini yerine getiren ve ülkemizde sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığının, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel gibi kıstaslarını belirleme ve bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması yetkisini haiz olduğu, 3359 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, yalnızca Milli Savunma Bakanlığına ait sağlık kuruluşlarının bu yetkinin kapsamı dışında tutulduğu;

3359 sayılı Kanun'un 3. maddesinin (a) bendinde vurgulandığı üzere, Sağlık Bakanlığı tarafından düzenleme yapılırken sağlık insan gücü, atıl kapasitenin önlenmesi, sağlık hizmetinin eşit ve dengeli dağılımını sağlamak gibi hususlar gözetilerek sağlık kuruluşlarının açılması ve çalışacak personele ilişkin planlamalar yapılmasının zorunlu olduğu;

Dava konusu düzenlemelerde de vakıf üniversitesi hastanelerinin, Özel Hastaneler Yönetmeliği'nde öngörülen planlama, ön izin ve ruhsatlandırma şartları ile sağlık insan gücü kriterlerine, bina, fizik yapı, tesis, tıbbi donanım ve hizmet standartlarına tabi olduğu belirtilerek bu yerlerin de özel hastaneler gibi planlama kapsamına alındığı;

Dava konusu Yönetmelik değişikliğinden sonra 2547 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesine 7259 sayılı Kanunla eklenen (e) bendinde de tıp fakültesi kurmak isteyen vakıf yükseköğretim kurumlarının; eğitim ve öğretim faaliyetleri ile sağlık hizmetleri sunumu için asgari standartlara yer verildikten sonra Sağlık Bakanlığının planlama ilkeleri çerçevesinde hastaneye ait ön izin belgesinin alınacağı belirtilerek davalı Bakanlığın planlama yetkisinin özel olarak hüküm altına alındığı;

Dava konusu düzenlemelerde, vakıf üniversitesi hastanelerinde sunulan sağlık hizmeti ile özel hastanelerde sunulan sağlık hizmetlerinin nitelikleri dikkate alınarak vakıf üniversitesi hastanelerinin, özel hastaneler ile bina, fizik yapı, tesis, tıbbi donanım gibi kriterlerde aynı standartlara tabi olduğu belirtilerek aynı planlama ilkelerine tabi olacak bu sağlık kuruluşları için aynı standartlar öngörülmesinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu anlaşılmaktadır.

Bu durumda, davalı Sağlık Bakanlığının, yukarıda belirtilen bir istisna hariç, bütün sağlık kuruluşları hakkında düzenleme yapma yetkisini, vakıf üniversiteleri tarafından kurulan hastaneler hakkında da kullanmak suretiyle tesis ettiği dava konusu düzenlemelerde hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

Öte taraftan, vakıf üniversiteleri hastanelerinin öğretim faaliyetleri yanında aynı zamanda sağlık hizmeti sunma nitelikleri ve sağlık hizmeti sunumu yönünden de Sağlık Bakanlığının genel planlama yetkisinin bulunması nedeniyle bu yerlerin, öğretim faaliyetleri nedeniyle kuruldukları vakıf üniversitesi bünyesinde araştırma ve uygulama merkezi olarak 2547 sayılı Kanun'a tabi olmasının, Sağlık Bakanlığının, vakıf üniversitesi hastaneleri hakkında düzenleme yapma yetkisini ortadan kaldırmayacağı değerlendirilmiştir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu Ek 8. maddenin 1., 2. ve 5. fıkralarında hukuka aykırılık bulunmadığından; davalı idarenin anılan düzenlemelere ilişkin temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın iptale ilişkin kısımlarının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.