Ali Diren Başvurusu (B. No: 2015/13108)

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, idari işlemin iptali istemiyle açılan davanın idari

davaya konu olabilecek icrai bir işlem bulunmadığı

gerekçesiyle reddedilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği

iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 24/7/2015 tarihinde yapılmıştır.

3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön

incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.

4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm

tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve

esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına

(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüş bildirmiştir.

7. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda

bulunmuştur.

III. OLAY VE OLGULAR

8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar

özetle şöyledir:

9. Başvurucu, Sakarya Orman Bölge Müdürlüğüne bağlı Adapazarı

Orman İşletme Müdürlüğünde avukat olarak görev yapmaktadır.

10. Başvurucu 7/2/2012 tarihinde İstanbul Orman Bölge

Müdürlüğüne hitaben yazdığı dilekçeyle İstanbul Kanlıca Orman İşletme Müdürlüğü

emrine görevlendirilmesi talebinde bulunmuştur. Başvurucunun talep dilekçesi

İstanbul Orman Bölge Müdürlüğü tarafından Orman Genel Müdürlüğüne (Genel

Müdürlük) gönderilmiştir.

11. Genel Müdürlük, Adapazarı Orman İşletme Müdürlüğüne hitaben

gönderdiği 29/2/2012 tarihli yazı ile başvurucunun görevlendirme talebinin

reddedildiğini bildirmiştir. Söz konusu yazıda ayrıca, başvurucunun aynı

yöndeki talebine daha önce 12/12/2011 tarihli yazı ile cevap verildiği

hatırlatılmış; aradan çok kısa bir süre geçtikten sonra yeniden talep dilekçesi

göndermek suretiyle gereksiz yazışmaya sebebiyet vermesi nedeniyle başvurucunun

bu konuda uyarılması ve bundan sonraki her türlü taleplerinde kendi bölge

müdürlüğü aracılığıyla başvuruda bulunması gerektiğinin başvurucuya tebliğ

edilmesi hususlarına da yer verilmiştir.

12. Adapazarı Orman İşletme Müdürlüğü, başvurucunun 29/2/2012

tarihli yazıda belirtilen hususlarda uyarıldığına ve buna dair talimatın

kendisine tebliğ edildiğine ilişkin olarak düzenlediği 15/3/2012 tarihli tebliğ

tebellüğ belgesini 20/3/2012 tarihli yazı ekinde ilgili üst makama

göndermiştir.

13. Başvurucu, görevlendirme talebiyle yaptığı başvurunun

reddedilmesine vebu başvurusu ile gereksiz yazışmaya

sebebiyet verdiği gerekçesiyle uyarılmasına ilişkin işlemlerin iptali istemiyle

Sakarya 2. İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) dava açmıştır.

14. İdare Mahkemesi 6/9/2013 tarihli kararıyla dava konusu

işlemin başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin kısmını iptal etmiş,

geçici görevlendirme talebinin reddine ilişkin kısmı yönünden ise davayı

reddetmiştir. Kararın ret hükmüne dair gerekçesinde; idarelerin geçici

görevlendirme yapıp yapmama konusunda takdir yetkisinin bulunduğu, bu konuda

belli bir yönde işlem tesis etmeye yargı kararı ile zorlanamayacağı,

dolayısıyla davalı idarenin bu konuda sahip olduğu takdir yetkisi çerçevesinde

talebin reddi yönünde tesis ettiği dava konusu işlemde hukuka aykırılık

bulunmadığı belirtilmiştir. Kararın iptal hükmüne dair gerekçesinde ise

başvurucunun 7/2/2012 tarihli dilekçesinin 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı

Devlet Memurları Kanunu'nun 21. maddesi kapsamında devlet memurlarına sağlanan,

kurumlarıyla ilgili işlerinden dolayı müracaatta bulunma hakkının

kullanılmasından ibaret olduğu ifade edilmiştir. Ayrıca başvurucunun talep

dilekçelerinin konularının farklı olduğuna da dikkat çekilmiş; bu nedenle

gereksiz yazışmaya sebebiyet verildiğinin kabulüne olanak bulunmadığı, bu

itibarla başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemin hukuka uygun

olmadığı belirtilmiştir.

15. Davalı idare, anılan kararın iptal hükmüne ilişkin kısmına

itiraz etmiştir. Sakarya Bölge İdare Mahkemesi (Bölge İdare Mahkemesi)

11/12/2014 tarihinde verdiği kararla davalı idarenin itirazını kabul ederek

kararın itiraza konu kısmını bozmuş ve davanın başvurucunun yazılı olarak

uyarılmasına ilişkin işlemin iptali istemine dair kısmını 6/1/1982 tarihli ve

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15/1-b bendi uyarınca

incelenmeksizin reddetmiştir. Bozma kararının gerekçesinde; başvurucunun yazılı

olarak uyarılmasına ilişkin işlemin disiplin cezası mahiyetinde olmadığı,

kişinin mevcut hukuksal durumunu etkileyen, kesin sonuç doğuran ve yürütülmesi

zorunlu bir başka ifadeyle icrai işlem niteliği

taşımadığı, dolayısıyla iptal davasına konu edilemeyeceği değerlendirmelerine

yer verilmiş ve bu sebeple uyuşmazlığın esasının incelenemeyeceği

belirtilmiştir.

16. Başvurucu, anılan karara karşı karar düzeltme yoluna

gitmiştir. Başvurucunun istemi Bölge İdare Mahkemesinin 14/5/2015 tarihinde

oyçokluğuyla verdiği kararla, kararın düzeltilmesi için gerekli yasal

sebeplerin bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Karşıoy

görüşünde isebaşvurucunun yazılı olarak uyarılmasına

ilişkin işlemin mükafat ve cezalar klasörüne konulduğuna dikkat çekilmiştir. Bu

itibarla söz konusu yazının başvurucunun hukuksal durumunda bir değişiklik

meydana getirmeyeceğinin düşünülemeyeceği, nitekim takdire dayalı atamalarda gözönünde bulundurulmasının mümkün olduğu, dolayısıyla dava

konusu edilebileceği belirtilmiştir.

17. Nihai karar 24/6/2015 tarihinde başvurucuya tebliğ

edilmiştir.

18. Başvurucu 24/7/2015 tarihinde bireysel başvuruda

bulunmuştur.

19. Mahkememizin 14/1/2018 tarihli müzekkeresine Sakarya Orman

Bölge Müdürlüğü tarafından gönderilen cevap yazısında, dava konusu edilen uyarı

yazısının kurumun atama işleri klasörü içinde tutulduğu belirtilmiştir. Ayrıca

söz konusu yazının müzekkere cevabı ekinde gönderilen başvurucuya ait özlük

dosyası içinde de yer aldığı tespit edilmiştir.

IV. İLGİLİ HUKUK

A. Ulusal Hukuk

1. İlgili Kanun

20. 2577 sayılı Kanun'un

"Dilekçeler üzerine ilk inceleme" kenar başlıklı 14.

maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:

"Dilekçeler, ...:

a)..

d) İdari davaya konu olacak kesin ve

yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,

...

yönlerinden sırasıyla incelenir."

21. Aynı Kanun'un "İlk

inceleme üzerine verilecek kararlar" kenar başlıklı 15.

maddesinin birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:

"Danıştay veya idare ve

vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü

fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;

a) ...

b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde

davanın reddine,

...

Karar verilir."

2. Danıştay İçtihadı

22. Danıştay Beşinci Dairesinin 6/12/2016 tarihli ve

E.2016/19739, K.2016/8692 sayılı kararının ilgili kısımları şöyledir:

"İcrai işlem,

kamu kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka işlemin varlığına gerek

olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini

gösterdiği işlemler olarak tanımlanmaktadır. İcrailik

kavramından farklı bir anlam taşıyan kesinlik ise, işlemin uygulanmaya hazır,

tamam bir işlem olduğunu ifade etmektedir. Dolayısıyla bir işlemin idari davaya

konu olabilmesi için hukuksal sonuç doğuran bir işlem niteliğinde bulunması,

bir diğer ifadeyle hukuk düzeninde değişiklik meydana getirmesi zorunludur.

İdari davaya konu olması bakımından idari

işlemde aranılan özellikleri taşımayan hazırlıkniteliğindekiçalışmaların,idareniniç

yapısıve işleyişiyleilgili

işlemlerin, tavsiye,mütalaa,teklif, düşünce gibi

bilgi verici veya hazırlığa esas işlemlerin ve üçüncü kişilerin hukukunu henüz

etkilemeyen işlemlerin davakonusuolamayacağıaçıktır.

...

Olayda; davacı hakkında soruşturma açılması,

bu soruşturmayla ilgili olarak muhakkik atanması işlemleri birer hazırlık

işlemi olup, davacının hukukunu etkileyen kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem

niteliği bulunmamaktadır. Nitekim, soruşturmanın tamamlanmasını müteakip

soruşturmacı tarafından ilgiliye disiplin cezası verilmesini gerektirecek bir

fiili bulunmadığı yönünde kanaat bildirilebileceği gibi, aksi yönde kanaat

bildirilmesi durumunda dahi disiplin cezasının disiplin amiri ya da kurulu

tarafından verilebileceği açıktır. Kaldı ki ilgiliye disiplin cezası verilmesi

durumunda da bu hususun disiplin cezasına karşı açılacak davada ileri

sürülebilmesi mümkündür.

Bu durumda; davacının, hakkında başlatılan

soruşturmada görevli müfettişlerin değiştirilmesi yönündeki başvurunun reddine

ilişkin işlem; davacının hukukunu etkileyen kesin ve yürütülmesi zorunlu idari

bir işlem niteliğinde bulunmadığından, dava konusu işlemin iptaline karar veren

İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir."

23. Danıştay Onikinci

Dairesinin23/3/2016 tarihli ve E.2012/9161, K.2016/1578 sayılı kararının ilgili

kısımları şöyledir:

"Dava; davalı idare bünyesinde hukuk

müşaviri olarak görev yapan davacı tarafından disiplin cezası olmaksızın

uyarılması yolundaki ... işlemlerile ... uyarma

cezasının ve ... inceleme raporunun iptali istemiyle açılmıştır.

İdare Mahkemesince, [davacının]… disiplin cezası olmaksızın yazılı olarak uyarılması

ise idarelerin iç işleyişine yönelik ceza niteliği olmayan yazışma niteliğinde

olduğundan, tek başına hukuki sebepler doğuran, davacının durumunda değişiklik

yapacak kesin ve yürütülebilir işlemler olmadığından esasının incelenme olanağıbulunmadığı[ndan]… davanın reddine karar verilmiştir.

(…)

Davacının tutum ve davranışlarında gerekli

dikkat ve özeni göstermesi gerektiği hususunun bildirilmesine ilişkin işlemler;

her ne kadar kamu görevlilerinin disiplin cezaları dışında ve disiplin cezası

niteliği taşımayan bir biçimde yazılı olarak ikaz edilmelerine imkân tanıyan

bir düzenleme bulunmaması nedeniyle disiplin cezası niteliği taşımasa da,

davacının özlük dosyasında bulunan bu işlemin davalı idarenin davacı hakkında

takdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde dikkate alınabilecek olması

karşısında, davacının hukuki durumunu etkileyebileceği ve bu nedenle de idari

davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunluişlemler

niteliğinde olduğu açıktır.

Bu durumda uyuşmazlığın esasının incelenerek

bir karar verilmesi gerekirken, davacının tutum ve davranışlarında gerekli

dikkat ve özeni göstermesi gerektiği şeklinde yazılı olarak ikaz edilmesi

işlemlerinden kaynaklanan uyuşmazlıklarda, idari davaya konu olabilecek kesin

ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın …

incelenmeksizin reddinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır."

24. Danıştay Onikinci Dairesinin

25/6/2013 tarihli ve E.2010/3249, K.2013/5666 sayılı kararının ilgili kısımları

şöyledir:

"Dava, Samsun -

Canik Telekom Müdürlüğünde kapsamdışı personel statüsündetekniker olarak görev yapan davacının, …

tarihinde saat 13:30-15:00 arasında izinsiz ve mazeretsiz olarak işe gelmediği

isnadına ilişkin savunmasını alan Canik Telekom Müdürü'nce daha dikkatli ve

özenli olması hususunda davacının yazılı olarak uyarılmasına ilişkin… işlemin

iptali istemiyle açılmıştır.

Samsun 1. İdare Mahkemesi'nin 16.12.2009

günlü…sayılı kararıyla; dava konusu yazılı uyarı işleminin bir disiplin cezası

olmadığı ve davacının hukuki durumunu etkilemediğinden icrai

bir işlem olmadığı, muhakkik tayini talebinin reddi işleminin de idari davaya

konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı gerekçesiyle

2577 sayılı Yasa'nın 15/1-b maddesi uyarınca davanın incelenmeksizin reddine

karar verilmiştir.

(…)

Uyuşmazlıkta; davacının "yazılı olarak

uyarılmasına" ilişkin işlemin disiplin cezası niteliğini taşımadığı açık

olmakla birlikte, söz konusu işlemin davacının özlük dosyasına konulması vedavalı idarenin davacı hakkında takdir yetkisini

kullanacağı çeşitli işlemlerde dikkate alınması olasılığı karşısında, davacının

hukuki durumuna ciddi etkileri olabileceği görülen dava konusu işlemin idari

davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken birişlem

niteliğinde olduğuanlaşılmıştır.

Bu durumda, davanın esasının incelenerek bir

karar verilmesi gerekirken, dava konusu işlemin idari davaya konu olabilecek

kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem olmadığı gerekçesiyle davanın

incelenmeksizin reddinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır."

B. Uluslararası Hukuk

1. Avrupa İnsan Hakları

Sözleşmesi

25. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 6. maddesinin

(1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:

"Herkes davasının,

medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda karar

verecek olan,... bir mahkeme tarafından ...

görülmesini isteme hakkına sahiptir..."

2. Avrupa İnsan Hakları

Mahkemesi İçtihadı

26. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine (AİHM) göre Sözleşme'nin 6.

maddesinin medeni hukuk alanına giren konularda uygulanabilirliği, ilk olarak

bir uyuşmazlığın varlığına bağlıdır. İkinci olarak uyuşmazlık en azından

savunulabilir bir şekilde iç hukukta tanınmış olduğu söylenebilecek hak ve

yükümlülükler ile ilgili olmalıdır. Son olarak ise bu hak ve yükümlülükler -her

ne kadar bizzat 6. madde bu hak ve yükümlülüklere sözleşmeci devletlerin hukuk

sistemi içinde belirli bir anlam atfetmese de- Sözleşme anlamında medeni nitelikte olmalıdır (James ve diğerleri/Birleşik Krallık, B.

No: 8793/79, 21/2/1986, § 81).

27. AİHM, uyuşmazlık tespit edilirken görünüşün ve kullanılan

dilin ötesine geçilerek her davanın koşullarına göre durumun gerçeklerine yoğunlaşılması gerektiğinibelirtmiştir

(Gorou/Yunanistan (No. 2) [BD], B. No: 12686/03,

20/3/2009, § 29).

28. AİHM; Sözleşme'nin 6. maddesinin sözleşmeci devletlerin iç

hukukunda geçen bir hak için

belirli bir anlam öngörmediğini, bir hakkın var olup olmadığını karara

bağlamada ilke olarak iç hukuka başvurulacağını, ulusal mahkemelerin bu

konudaki değerlendirmelerinden farklı bir sonuca ulaşılması için de güçlü

gerekçelere sahip olunması gerektiğini, yetkililerin belli bir başvuran

tarafından talep edilen tedbirin kabul edilip edilmemesine karar vermede takdir

hakkının kullanıp kullanmadığının dikkate alınabileceğini hatta bu durumun

belirleyici olabileceğini, bununla birlikte salt bir kanun hükmünün lafzında

bir takdir unsurunun bulunmasının bir hakkın varlığını tek başına hükümsüz

kılmayacağını, benzer durumlarda iddia edilen hakkın yerel mahkemelerce

tanınması veya yerel mahkemelerin başvuranın talebinin esasını incelemesi

hususunun da gözönüne alınması gerektiğini

belirtmiştir (Boulois/Lüksemburg [BD], B. No: 37575/04,

3/4/2012, §§ 91-94).

29. İlgili diğer AİHM içtihadı için bkz. Yusuf Bilin, B. No: 2014/14498,26/12/2017,

§§ 28-30.

V. İNCELEME VE GEREKÇE

30. Mahkemenin 18/4/2018 tarihinde yapmış olduğu toplantıda

başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

ve Bakanlık Görüşü

31.Başvurucu, dava konusu edilen işlemin özlük dosyasında

saklandığını ve kurum amirleri nezdinde hakkında olumsuz bir kanaat

oluşturduğunu, dolayısıyla sonuçları itibarıyla disiplin cezasının etkilerini

gösterdiğini belirtmekte; bu sebeple işlemin icrailik

niteliği taşıdığını ifade etmektedir. Bölge İdare Mahkemesinin dava konusu

edilen yazının idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem

olmadığı yolundaki yorumunun katı bir yorum olduğundan şikâyet eden başvurucu,

bu yaklaşımdan hareketleuyuşmazlığın esasının

incelenmemesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini ileri

sürmektedir.

32. Bakanlık görüşünde öncelikle konuyla ilgili AİHM ve Anayasa

Mahkemesi içtihadı ile ulusal hukuk kurallarına yer verilmiş, ardından idari

yargıda iptal davasına konu edilen uyarma işleminin disiplin cezası

mahiyetindeki tipik uyarma cezasından farklı olabileceğinin ihtimal dâhilinde

olduğunun düşünüldüğü belirtilmiştir. Görüş yazısında ayrıca söz konusu işlemin

başvurucunun hukuki statüsünde değişiklik meydana getirip getirmediği

noktasında başvurucunun şikâyetlerinin dördüncü derece temyiz türünden olup

olmadığı ile derece mahkemesinin delilleri değerlendirmesinde bariz takdir

hatası veya açık bir keyfîlik bulunup bulunmadığı

hususundaki takdirin Anayasa Mahkemesine ait olduğu ifade edilmiştir.

33. Başvurucu, Bakanlık görüşüne verdiği cevapta bireysel

başvuru formundaki açıklamalarına atfen mahkemeye erişim hakkının ihlal

edildiği iddiasını tekrarlamıştır.

B. Değerlendirme

34. Anayasa'nın "Hak

arama hürriyeti" kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası

şöyledir:

"Herkes,

meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı

veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."

1. Uygulanabilirlik

Yönünden

35. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ve 30/3/2011

tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri

Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre Anayasa

Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamu

gücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altına

alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ek

protokollerinin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa ve

Sözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içeren

başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir (Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, §

18).

36.Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında; herkesin yargı

organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal sonucu olarak da

iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır.

3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36. maddesinin birinci

fıkrasına adil yargılanma

ibaresinin eklenmesine ilişkin 14. maddesinin gerekçesinde "değişiklikle Türkiye Cumhuriyeti'nin taraf

olduğu uluslararası sözleşmelerce de güvence altına alınmış olan adil yargılama

hakkı[nın] metne dahil" edildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla

Anayasa'nın 36. maddesine söz konusu ibarenin eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adil yargılanma hakkını anayasal

güvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır (Yaşar

Çoban [GK], B. No: 2014/6673, 25/7/2017,§

54). Bu itibarla Anayasa'da güvence altına alınan adil yargılanma hakkının

kapsam ve içeriği belirlenirken Sözleşme'nin

"Adil yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin ve

buna ilişkin AİHM içtihadının da gözönünde bulundurulması

gerekir (Onurhan Solmaz,§ 22).

37. Anayasa Mahkemesi; Sözleşme'nin adil yargılanma hakkını

düzenleyen 6. maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin "medeni hak ve yükümlülükler ile ilgili

uyuşmazlıkların" ve bir suç

isnadının esasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğunu

belirterek hakkın kapsamının bu konularla sınırlandırıldığını, hak arama

hürriyetinin ihlal edildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek için

başvurucunun ya medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafı

olması ya da başvurucuya yönelik bir suç isnadı hakkında karar verilmiş olması

gerektiğini belirtmiştir (Adnan Oktar,

B. No: 2012/917, 16/4/2013, § 21).

38. Anayasa Mahkemesi, Sözleşme'nin 6. maddesinin (1) numaralı

fıkrasının medeni hak ve yükümlülüklerin karara bağlanmasıyla ilgili bir

yargılama usulünde uygulanabilmesi için öncelikle ortada bir uyuşmazlığın

bulunması gerektiğini belirterek AİHM ile benzer ilkeleri benimsemiştir (İsmail Taşpınar, B. No: 2013/3912,

6/2/2014, § 21).

39. Bireysel başvuruya konu olayda, idari işlemin iptali

istemiyle açılan davanın ortada idari davaya konu olabilecek nitelikte bir

işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddedildiği görülmektedir.

40. 2577 sayılı Kanun hükümlerine göre icrailik

niteliği taşımayan işlemler idari davaya konu edilememekte ve bu nitelikteki

işlemlere karşı açılan davaların esas incelemesine geçilmeksizin usulden

reddedilmesi öngörülmektedir. Yerleşik idari yargı içtihadında; ilgilisi

üzerinde herhangi bir etki göstermeyen, bir başka ifadeyle hukuksal sonuç

doğurmayan idari işlemlerin icrailik niteliği

taşımadığı kabul edilmektedir (bkz. § 22). Bu itibarla söz konusu idari

işlemlerin esasen herhangi bir uyuşmazlığa sebebiyet verme imkân ve kabiliyetibulunmayan nitelikte işlemler olduğu söylenebilir.

41. Hâl böyle olunca somut olayda bir uyuşmazlığın bulunup

bulunmadığının ortaya konulması, Sözleşme'nin 6. maddesinin

uygulanabilirliğinin tespiti bakımından önem arz etmektedir.

42. Bir idari işlemin icrailik

niteliği taşıyıp taşımadığı yönündeki değerlendirmeden hareketle dava konusu

edilip edilemeyeceğinin bu husustaki kanun hükmünü uygulayacak olan idari yargı

mercii tarafından tespit edileceği açıktır. Bununla birlikte ilgili kanun

hükmünü uygulayan yargı merciinin idari işlemin dava konusu edilemeyeceği

yönünde bir tespit ve değerlendirmede bulunmuş olması tek başına ve her zaman ortadabir uyuşmazlığın bulunmadığı sonucuna ulaşılması için

yeterli değildir. Bireysel başvuru kapsamında yapılan incelemelerde

Sözleşme'nin 6. maddesinin uygulanabilirliğinin tespiti için aynı mahiyetteki

idari işlemlere ilişkin olarak iç hukukta kabul görmüş bir uyuşmazlık olgusu

bulunup bulunmadığının da değerlendirilmesi gerekir. Bu değerlendirmenin

yapılmasında ise yerel mahkemelerce aynı mahiyetteki idari işlemlerin dava

konusu edilebileceğinin kabul edilmesi ve bu tip işlemlerden doğan

uyuşmazlıkların esasının incelenmesi önemli bir ölçüttür. Özellikle içtihat

mahkemesi olan Danıştayın yorum ve uygulamalarının bu

hususta belirleyici bir role sahip olduğu söylenebilir.

43. Bu bağlamda Danıştay içtihadına göre bir kamu görevlisinin

herhangi bir fiil veya davranışından dolayı disiplin cezası niteliği taşımayan

bir şekilde yazılı olarak ikaz edilmesine ilişkin işlemlerin icrailik niteliğini haiz olduğu değerlendirilerek idari

davaya konu edilebileceklerinin kabul edildiği ve bu nitelikteki işlemlerden

doğan uyuşmazlıkların esasının incelendiği görülmektedir.

44. Bu durumdasomut başvuruda iç

hukukta en azından savunulabilir bir biçimde dava konusu edilebilir olduğu

ileri sürülebilecek bir uyuşmazlığın bulunduğu sonucuna varıldığından, ihlal

iddialarının konusunun Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanının kapsamında

yer aldığının kabulü gerekir.

2. Kabul Edilebilirlik

Yönünden

45. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine

karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan

mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin başvurunun kabul edilebilir

olduğuna karar verilmesi gerekir.

3. Esas Yönünden

a. Hakkın Kapsamı ve

Müdahalenin Varlığı

46. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin

yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddiada bulunma ve savunma

hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla mahkemeye erişim hakkı,

Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün bir

unsurudur (Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur.

San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13156, 20/4/2017,§

34).

47. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama

özgürlüğü, bir temel hak olmanın yanında diğer temel hak ve özgürlüklerden

gereken şekilde yararlanmayı ve bunların korunmasını sağlayan en etkili

güvencelerden biridir. Bu bakımdan davanın bir mahkeme tarafından görülebilmesi

ve kişinin adil yargılanma hakkı kapsamına giren güvencelerden faydalanabilmesi

için ilk olarak kişiye iddialarını ortaya koyma imkânının tanınması gerekir.

Diğer bir ifadeyle dava yoksa adil yargılanma hakkının sağladığı güvencelerden

yararlanmak mümkün olmaz (Mohammed Aynosah, B. No:

2013/8896, 23/2/2016, § 33).

48. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığı değerlendirmelerde,mahkemeye

erişim hakkının bir uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmek ve uyuşmazlığın

etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına geldiğini ifade

etmiştir (Özkan Şen, B. No:

2012/791, 7/11/2013, § 52).

49. Bireylere kamu makamları tarafından kamu gücü kullanılarak

tesis edilen ve hukuki durumlarını etkileyen idari işlemlere karşı dava açma

olanağının sağlanması da mahkemeye erişim hakkı kapsamında değerlendirilmesi

gereken güvencelerden biridir. Dolayısıyla bireyin hakkında gerçekleştirilen ve

sonuçları itibarıyla hukuksal durumunu, dolayısıyla menfaatini etkileyen bir

idari işleme karşı dava açma ve bu işlemle ilgili uyuşmazlığın mahkeme önünde

incelenmesi imkânından yoksun bırakılması mahkemeye erişim hakkına müdahale

teşkil edebilir.

50. Bireysel başvuruya konu olayda, başvurucunun

atama/görevlendirme talebiyle idareye gönderdiği dilekçeleriyle ilgili olarak

gereksiz yazışmaya sebebiyet vermemesi hususunda kurum amiri tarafından

uyarılmasına ilişkin yazının uyuşmazlık konusu edildiği bir idari dava söz

konusudur. Başvurucunun tarafına tebliğ edilen bu yazının iptali istemiyle

açtığı davanın söz konusu yazının idari davaya konu olabilecek kesin ve

yürütülmesi zorunlu işlem niteliği taşımadığı gerekçesiyle usulden reddedilerek

uyuşmazlığın esasının incelenmemesi nedeniyle başvurucunun mahkemeye erişim

hakkına yönelik bir müdahalenin bulunduğu görülmektedir.

b. Müdahalenin İhlal

Oluşturup Oluşturmadığı

51. Anayasa'nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Temel hak ve hürriyetler, ... yalnızca

Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak

kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... ölçülülük ilkesine aykırı

olamaz."

52. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa'nın 13. maddesinde

belirtilen koşullara uygun olmadığı takdirde Anayasa'nın 36. maddesinin

ihlalini teşkil edecektir.

53. Bu sebeple müdahalenin Anayasa'nın 13. maddesinde öngörülen

ve somut başvuruya uygun düşen, kanun tarafından öngörülme, haklı bir sebebe

dayanma, ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığının

belirlenmesi gerekir.

i. Kanunilik

54. Somut başvuruda, davanın incelenmeksizin reddi yönündeki

mahkeme kararının 2577 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddelerine dayandığı

görülmektedir. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yönelik

müdahalenin kanuni dayanağının mevcut olduğu anlaşılmıştır.

ii. Meşru Amaç

55. Anayasa'nın 36. maddesinde hak arama özgürlüğü için herhangi

bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbir şekilde

sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez. Özel

sınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da hakkın doğasından kaynaklanan bazı

sınırları bulunduğu kabul edilmektedir. Ayrıca hakkı düzenleyen maddede

herhangi bir sınırlama nedenine yer verilmemiş olsa da Anayasa'nın başka

maddelerinde yer alan kurallara dayanılarak bu hakların sınırlandırılması

mümkün olabilir. Dava açma hakkının kapsamına ve kullanım koşullarına ilişkin

bir kısım düzenlemenin hak arama özgürlüğünün doğasından kaynaklanan sınırları

ortaya koyan ve hakkın norm alanını belirleyen kurallar olduğu açıktır. Ancak bu

sınırlamalar Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan güvencelere aykırı olamaz

(AYM, E.2015/96, K.2016/9, 10/2/2016, § 10).

56. İdari makamlar tarafından idari işleyiş içinde

gerçekleştirilen ancak icrailik niteliği taşımayan,

bir başka ifadeyle herhangi bir hukuksal sonuç doğurmayan işlemlerin uyuşmazlık

konusu yapılarak hem yargının hem de idarenin sürekli ve gereksiz bir biçimde

meşgul edilip işleyemez hâle gelmesini engellemek, bu suretle gerek yargı

hizmetinin gerekse idarenin asli görevi olan kamu hizmetlerinin hızlı, düzenli

ve etkin biçimde yürütülmesini sağlamak düşüncesi ile bu tip işlemlerin idari

davaya konu edilememesi idari yargıya ilişkin bir usul kuralı olarak

düzenlenmiştir.

57. Yargılama usullerinin düzenlenmesinde usul ekonomisinin

gözetilmesi, bu suretle iyi adalet ve kamu yönetiminin de sağlanarak kamu

yararının gerçekleştirilmesi Anayasa'nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devleti

ilkesinin gereklerinden biridir. Dolayısıyla usul ekonomisi ile iyi adalet ve

kamu yönetimi ilkeleri gözetilerek idari işlemlerin dava konusu

edilebilirliğinin belli koşullara bağlanması mümkündür.

58. Somut olayda usul kurallarını yorumlayan derece mahkemesinin

icrailik niteliği bulunmadığı gerekçesiyle idari

işleme karşı açılan iptal davasını incelenmeksizin reddetmesinin yukarıda

değinilen kamu yararının gerçekleştirilmesine yönelik meşru bir amaca dayandığı

sonucuna ulaşılmıştır.

iii. Ölçülülük

(1) Genel İlkeler

59. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığı

değerlendirmelerde kişinin mahkemeye başvurmasını engelleyen veya mahkeme

kararını anlamsız hâle getiren, bir başka anlatımla mahkeme kararını önemli

ölçüde etkisizleştiren sınırlamaların mahkemeye erişim hakkını ihlal

edebileceğini ifade etmiştir (Özkan Şen,

§ 52).

60. Ölçülülük ilkesi, elverişlilik,

gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden

oluşmaktadır. Elverişlilik,

öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli

olmasını, gereklilik ulaşılmak

istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif

bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile

ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini

ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2013/66, K.2014/19,

29/1/2014; E.2016/16, K.2016/37, 5/5/2016; Mehmet

Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).

61. Ölçülülüğün üçüncü alt ilkesi olan orantılılık, kamu

yararının korunması ile bireyin hak ve özgürlükleri arasında adil bir dengenin

sağlanmasını gerektirmektedir. Öngörülen tedbirin bireyi olağan dışı ve aşırı

bir yük altına sokması durumunda müdahalenin orantılı ve dolayısıyla ölçülü

olduğundan söz edilemez. Bu itibarla uygulanan tedbirle başvuruculara aşırı ve

orantısız bir yük yüklenip yüklenmediğinin tespiti gerekmektedir.

62. Derece mahkemeleri idari işlemlerin dava konusu

edilebilirliğiyle ilgili koşulların gerçekleşip gerçekleşmediğini irdelerken ve

usul kurallarını uygularken söz konusu düzenlemenin getirilmesi ile ulaşılmak

istenen kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasında adil bir denge

gözetmelidir. Bu bağlamda idari işlemin icrailik

vasfından hareketle dava konusu edilebilirliğinin değerlendirilmesinde kamu

yararı ile bireyin menfaatleri arasındaki denge kurulurken dava konusu edilen

işlemin mahiyeti, başvurucunun hukuki durumuna ve gelecek yaşantısına ne

şekilde etkilerinin olduğu, işlemin dava konusu edilememiş olmasından dolayı

bertaraf edilemeyen bu etkilerin başvurucuya bir külfet yükleyip yüklemediği

gibi hususlar gözönünde bulundurulabilir.

63. Öte yandan anılan usul kuralının uygulanmasında temel norm

niteliğinde olan, idarenin her türlü işlem ve eylemine karşı yargı yolunun açık

olduğu yönündeki Anayasa'nın 125. maddesi hükmünün etkisiz kılınması sonucuna

yol açabilecek nitelikte yorumlardan da kaçınılması gerekir.

64. Davaya konu edilebilirliğinin tespiti yönünden bir idari

işlemin icrailik

niteliğini taşıyıp taşımadığını belirlemek ve mevzuatı bu yönüyle yorumlamak

görevi esasen derece mahkemelerine aittir. Derece mahkemeleri, önlerindeki

uyuşmazlığın niteliğini ve ilgili mevzuat hükümlerini gözönünde

bulundurarak dava konusu işlemin davacının hukuki durumu üzerinde etki ve

sonuçlar doğurabilecek nitelikte icrai bir işlem olup

olmadığını değerlendirirler. Bireysel başvurunun ikincillik ilkesi gereği, dava

konusu edilen işlemin icrai bir işlem olup

olmadığının belirlenmesi noktasında Anayasa Mahkemesinin bir görevi

bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesinin bu hususta üstleneceği rol, idari işlemin

icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığıyla ilgili

derece mahkemelerinin yorumlarının mahkemeye erişim hakkına etkisini somut

olayın koşulları ışığında incelemektir.

65. Bu kapsamda bireyin hukuki durumu üzerinde birtakım etki ve

sonuçlar doğurduğu, dolayısıyla hak ve menfaatlerini etkilediği çok açık olan

hatta yerleşik içtihatta da bu niteliği kabul gören bir idari işlemi yargı

mercileri önünde uyuşmazlık konusu etme imkânından yoksun bırakılması dava hakkının

varlığını anlamsız kılabileceğinden ölçülülük ilkesini zedeleyebilir.

(2) İlkelerin Olaya

Uygulanması

66. Bireysel başvuruya dayanak davada uyuşmazlık konusu edilen

işlem başvurucunun gereksiz yazışmaya sebebiyet vermemesi hususunda, çalıştığı

kurum amiri tarafından yazılı olarak uyarılmasına ilişkin bir işlemdir.

67.Yukarıda yer verilen (bkz. §§ 23, 24) Danıştay içtihadında

ortaya konulduğu üzere mevzuatta kamu görevlilerinin yazılı olarak ikaz

edilmelerine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmaması nedeniyle bu tip işlemler

esasen bir disiplin cezası niteliği taşımamaktadır. Bununla birlikte Danıştay

içtihadında, özlük dosyasında saklanan söz konusu işlemlerin idarenin kamu

görevlisi hakkında takdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde (taltif/ceza/atama/görevlendirme/terfi

gibi) dikkate alınabileceğinden hukuki durumunu etkileyebileceğinin kabul

edildiği görülmektedir. Anılan içtihattaki yaklaşımın öz itibarıyla, statü

hukukuna göre çalışan kamu görevlilerinin çalışma hayatının ve mesleki kariyerinin

doğrudan, idare tarafından kamu personel hukuku kapsamında gerçekleştirilen

birtakım işlemlerle şekillenmesi olgusuna dayandığı anlaşılmaktadır. Buna göre Danıştayın söz konusu içtihadının idari işlemin icrailik niteliğinden hareketle dava konusu

edilebilirliğinin tespitinde kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasındaki

adil dengeyi gözeten, objektif ve hukuken kabul edilebilir ölçütler içerdiği

görülmektedir.

68. Danıştay içtihadında benimsenen bu yaklaşıma göre somut

olayda başvurucunun yazılı olarak uyarılması yolunda tesis edilen ve özlük

dosyasında saklandığı anlaşılan söz konusu işlemin başvurucu üzerinde birtakım

hukuksal sonuçlar doğurma kapasitesinin bulunduğu, bu hâliyle icrailik niteliğinin olduğu açık bir şekilde

anlaşılmaktadır. Bireysel başvuruya konu derece mahkemesi kararında ise

Danıştay içtihadında belirtilen ölçütler kapsamında herhangi bir irdelemeye

gidilmeksizin salt söz konusu yazının bir disiplin cezası olmadığı yönünde

şekilci bir yaklaşımla hareket edilerek ortada idari davaya konu edilebilecek

bir işlem bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı görülmektedir.

69. Derece mahkemesinin somut davada iptali istenen idari

işlemin icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığının,

dolayısıyla davaya konu edilebilirliğinin değerlendirilmesiyle ve 2577 sayılı

Kanun'da düzenlenen usul kurallarının uygulanmasıyla ilgili bu şekilci

yorumunun başvurucunun hukuksal durumunu etkileyen idari işlemden doğan

uyuşmazlığı mahkeme önüne taşımasını engellediği, bu durumun başvurucuya ağır

bir külfet yüklediği değerlendirilmiştir. Bu sebeple başvurucunun mahkemeye

erişim hakkına yapılan müdahalenin ölçüsüz olduğu sonucuna varılmıştır.

70. Açıklanan gerekçelerle başvurucunun Anayasa'nın 36.

maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye

erişim hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.

4. 6216 Sayılı Kanun'un

50. Maddesi Yönünden

71. 6216 sayılı Kanun'un 50. maddesinin (1) ve (2) numaralı

fıkraları şöyledir:

"(1) Esas inceleme sonunda, başvurucunun

hakkının ihlal edildiğine ya da edilmediğine karar verilir. İhlal kararı

verilmesi hâlinde ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması için yapılması

gerekenlere hükmedilir.

(2) Tespit edilen ihlal bir mahkeme kararından

kaynaklanmışsa, ihlali ve sonuçlarını ortadan kaldırmak için yeniden yargılama

yapmak üzere dosya ilgili mahkemeye gönderilir. Yeniden yargılama yapılmasında

hukuki yarar bulunmayan hâllerde başvurucu lehine tazminata hükmedilebilir veya

genel mahkemelerde dava açılması yolu gösterilebilir. Yeniden yargılama yapmakla

yükümlü mahkeme, Anayasa Mahkemesinin ihlal kararında açıkladığı ihlali ve

sonuçlarını ortadan kaldıracak şekilde mümkünse dosya üzerinden karar

verir."

72. Başvurucu, ihlalin tespiti ile yeniden yargılama yapılmasına

karar verilmesi talebinde bulunmuştur.

73. Başvuruda, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan

adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği

sonucuna varılmıştır.

74. Mahkemeye erişim hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadan

kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunduğundan

ihlal kararının bir örneğinin yeniden yargılama yapılmak üzere (kapatılan)

Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin dosyalarının devredildiği İstanbul Bölge İdare

Mahkemesine gönderilmesine karar verilmesi gerekir.

75. Dosyadaki belgelerden tespit edilen 226,90 TL harçtan oluşan

yargılama giderinin başvurucuya ödenmesine karar verilmesi gerekir.

A. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın

KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,

B. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil

yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE,

C. Kararın bir örneğinin mahkemeye erişim hakkının ihlalinin

sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak üzere

(kapatılan) Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin dosyalarının devredildiği İstanbul

Bölge İdare Mahkemesine GÖNDERİLMESİNE (Karar Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin

11/12/2014 tarihli ve E.2014/1255, K.2014/2176 sayılı kararı ile ilgilidir.),

D. 226,90 TL harçtan oluşan yargılama giderinin BAŞVURUCUYA

ÖDENMESİNE,

E. Ödemenin, kararın tebliğini takiben başvurucunun Maliye

Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemede

gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadar

geçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,

F. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE

18/4/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Başkan

:

Burhan ÜSTÜN

Üyeler

:

Serruh KALELİ

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Kadir ÖZKAYA

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ

Raportör : Gülbin AYNUR Başvurucu : Ali DİREN