AYM Norm Denetimi E.2004/16 K.2011/63

Daireleri Genel Kurulu

İTİRAZIN KONUSU

10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 35. maddesinin beşinci fıkrasının Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Davacı tarafından, Başbakan Başmüşavirliği kadrosunda görevli olduğu döneme ait teşvik ikramiyesinin verilmemesine ilişkin işlemin ve dayanağı Esaslar'ın iptali istemiyle açılan davanın temyiz incelemesinde, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına vararak iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un itiraz konusu beşinci fıkrayı içeren 35. maddesi şöyledir:

'Sözleşmeli Personel

Madde 35 - Başbakanlık merkez teşkilatında; Müsteşar, Müsteşar Yardımcısı, Başbakan Başmüşaviri, Başbakan Müşaviri ve Başbakanlık Müşavirleri, Teftiş Kurulu Başkanı, Bakanlar Kurulu Sekreteri, Hukuk Müşaviri, Basın Müşaviri, Genel Müdür ve Genel Müdür Yardımcıları, Başkan ve Yardımcıları, Daire Başkanı ve Yardımcıları ile Uzman, Daire Tabibi, Diş Tabibi, konusuyla ilgili en az 4 yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla çözümleyici ve programcı ve Uzman Yardımcısı kadrolarına atananlar atandıkları kadrolarda sözleşmeli olarak da, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın çalıştırılabilir.

Ancak, uzman yardımcısı ve uzman kadrolarında çalıştırılacaklar için 34 üncü madde ile belirtilen şartlar yukarıda sayılan diğer görevlerde çalıştırılacaklar için yükseköğrenim yanında Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinde belirtilen şartlar aranır.

657 Sayılı Devlet Memurları Kanununun 59 uncu maddesine göre atananlar hakkında yukarıdaki fıkra hükmü uygulanmaz.

Ayrıca, Başbakanlık merkez teşkilatında programcı, çözümleyici ve bilgisayar işletmeni ile Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğü'nde Osmanlıca dil ve yazı ile yazılan her türlü arşiv malzemesinin Türkçe'ye çevrilmesi, tasnifi, değerlendirilmesi gibi özel bilgi ve ihtisası gerektiren işlerde kadro aranmaksızın ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın yerli ve yabancı elemanlar sözleşmeli olarak çalıştırılabilir. Ancak Devlet Arşivlerinde çalıştırılacaklarda yaş haddi aranmaz, varsa emekli aylıkları kesilmez.

Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeler Bakanlar Kurulunca tespit edilir.

Sözleşme ile çalıştırılacak personel istekleri üzerine T.C. Emekli Sandığı ile ilgilendirilir.'

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, Aysel PEKİNER, Ertuğrul ERSOY, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Fazıl SAĞLAM ve A. Necmi ÖZLER'in katılımıyla 18.3.2004 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, OYBIRLIĞIYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A) Sınırlama Sorunu

Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddesine göre, Anayasa Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralı ile sınırlıdır.

3056 sayılı Kanun'un 35. maddesinin itiraz konusu beşinci fıkrasında, 'sözleşmeli personelin sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeler'in Bakanlar Kurulunca tespit edileceği belirtilmiştir. Başvuran Mahkemede bakılmakta olan dava, her çeşit ödemeler kapsamında olan teşvik ikramiyesinin ödenmemesi işleminin iptaline ilişkin olup sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarına yönelik bir uyuşmazlık söz konusu değildir.

Bu nedenle, 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 35. maddesinin 'Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeler Bakanlar Kurulunca tespit edilir.' biçimindeki beşinci fıkrasına ilişkin esas incelemenin, fıkrada yer alan '' ve her çeşit ödemeler '' ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına, 14.4.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

B) Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında, itiraz konusu kuralla sözleşmeli personelin sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemelerinin tespitinde Bakanlar Kurulunun yetkilendirildiği, yasayla düzenlenmesi gereken konuların Bakanlar Kurulunun idari düzenlemesine bırakılmasının yasama yetkisinin devri niteliği taşıdığı ve Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3056 sayılı Yasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında,

Başbakanlık Merkez Teşkilatında, Müsteşar, Müsteşar Yardımcısı, Başbakan

Başmüşaviri, Başbakan Müşaviri ve Başbakanlık Müşavirleri, Teftiş Kurulu

Başkanı, Bakanlar Kurulu Sekreteri, Hukuk Müşaviri, Basın Müşaviri, Genel Müdür

ve Genel Müdür Yardımcıları, Başkan ve Yardımcıları, Daire Başkanı ve

Yardımcıları ile Uzman Daire Tabibi, Diş Tabibi, konusuyla ilgili en az 4

yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla çözümleyici ve programcı ve Uzman

Yardımcısı kadrolarına atananların atandıkları kadrolarda, 657 sayılı Devlet

Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli

personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli

olarak çalıştırılabilecekleri öngörülmüştür. İptali istenilen beşinci fıkrada

ise, sözleşmeli olarak çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret

miktarı ve her çeşit ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceği kurala

bağlanmıştır.

Başvuran Mahkeme önündeki davada, davacı 3056 sayılı Kanun'un 35. maddesinde sayılan unvanlardan biri olan 'Başbakan Başmüşaviri' olduğundan itiraz konusu kural 'Başbakan Başmüşaviri' yönünden incelenmiştir.

Anayasa'nın 7. maddesinde, 'Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.' denilmektedir.

Anayasa'nın 128. maddesinde de Devletin, kamu iktisadi

teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre

yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli

görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği, memurların ve

diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları

ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla

düzenleneceği belirtilmiştir. Maddede sözü edilen 'diğer kamu görevlileri'

kavramı memurlar ve işçiler dışında, kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve

sürekli görevlerde, kamu hukuku ilişkisiyle çalışanları kapsamaktadır. Devletin

genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin

gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde memur ve/veya diğer kamu

görevlilerinden hangisinin çalıştırılacağına ilişkin tercih yasakoyucunun

takdir alanı içindedir.

Kamu hizmeti, geniş tanımıyla, devlet ya da diğer kamu tüzelkişileri tarafından ya da bunların denetim ve gözetimleri altında, ortak gereksinimleri karşılamak ve kamu yararını sağlamak için topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir.

3056 sayılı Kanun'da; Başbakanın, Bakanlar Kurulunun Başkanı, bakanlıkların ve Başbakanlık teşkilatının en üst amiri olduğu, Başbakanlık Teşkilatının Anayasa ve kanunlarla Başbakana verilen görevleri yerine getirmek için kurulduğu ve Devlet teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini temin etmenin Başbakanlığın görevi olduğu ifade edilmiştir. Devlet kamu tüzel kişiliği içinde yer alan Başbakanlığa Anayasa ve kanunlarla verilen görevlerin, genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak amacıyla yapılan asli ve sürekli kamu hizmeti olduğunda kuşku yoktur.

Anayasa'nın 128. maddesine göre Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler ancak memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülebilecektir. Başbakanlığın genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli görevlerini yerine getiren sözleşmeli personel 'diğer kamu görevlileri' kapsamında yer almaktadır.

Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasına göre, memurlar ve

diğer kamu görevlilerinin hak ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve

diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. Anayasa'nın 7.

maddesine göre de, Anayasa'da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme

organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi mümkün

değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir

yetkidir. Bu nedenle, Başbakanlık'ta Başbakan Başmüşaviri unvanıyla sözleşmeli

olarak çalışan personelin, her çeşit ödemeleri konusunda yasal düzenleme

yapılmayarak tüm yetkinin Bakanlar Kuruluna bırakılması Anayasa'nın 7. ve 128.

maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir.

Haşim KILIÇ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ve Celal Mümtaz AKINCI bu görüşlere katılmamıştır.

VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında 'Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez' denilmekte, 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 66. maddesinin üçüncü fıkrasında da bu kural tekrarlanmaktadır.

3056 sayılı Kanun'un 35. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan '' ve her çeşit ödemeler '' ibaresinin, 'Başbakan Başmüşaviri' yönünden iptal edilmesi nedeniyle, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

KILIÇ

Başkanvekili

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Başkanvekili

Serruh

KALELİ

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Ahmet

AKYALÇIN

Üye

Mehmet

ERTEN

Üye

Fettah

OTO

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan

ALTAN

Üye

Burhan

ÜSTÜN

Üye

Engin

YILDIRIM

Üye

Nuri

NECİPOĞLU

Üye

Hicabi

DURSUN

KARŞIOY GEREKÇESİ

1- 10.10.1984 tarih ve 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un iptal istemine konu 35. maddesinin beşinci fıkrası 'her çeşit ödemeler'ibaresiyle ve 'Başbakan Başmüşaviri' görevinde olanlar ile sınırlı olarak incelenmiş ve kuralın iptaline karar verilmiştir.

3056 sayılı Kanun'un 35. maddesinin birinci fıkrasında,

Başbakanlık merkez teşkilatında görev yapan belli makam ve kadrolar tek tek

sayıldıktan sonra (ki itiraz istemine konu olaydaki kişinin bulunduğu Başbakan

başmüşaviri kadrosu da bunlar arasındadır.), bu kadrolara atananların ''sözleşmeli

olarak da'' istihdam edilebilecekleri, bu şekilde istihdam halinde,

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması

hakkındaki hükümlerine bağlı kalınmayabileceği hüküm altına alınmaktadır. Bu

fıkrada dikkat edilmesi gereken husus, bu kişiler yönünden Anayasa'nın 128.

maddesinin ikinci fıkrasında öngörülen güvencenin anılan kuralla ihlâl edilip

edilmediğinin tespitidir.

Hemen işaret etmek gerekir ki, sayılan unvanlarla Başbakanlık teşkilatında çalıştırılacak personel 'kadro karşılığı' gösterilerek bu göreve atanmış, esasen 657 sayılı Kanun'un öngördüğü teminat ve haklara haiz (mali haklar hariç) Devlet memuru konumunda kişilerdir. Esasen Başbakanlık da merkezi idare teşkilatı içerisinde yer alan ve genel idare esaslarına göre kamu hizmeti ifa eden bir idari birimdir. Başbakanlık teşkilatına ilişkin kadrolar da 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre düzenlenmektedir.

Aylık ve özlük hakları yönünden bu teşkilatta tek tek sayılan

belli unvanlarda kadrolu olarak istihdam edilenlere, diğer kanunlardaki

kısıtlamalara bağlı kalınmaksızın sözleşmeli personel statüsü tanınarak,

kendilerine Bakanlar Kurulu'nca saptanacak tutarda mali haklar tanınması, bu

kişiler yönünden bir teminatsızlığa yol açmamaktadır. Çünkü, sayılan unvanlarda

görev yapanlar hem kadro karşılığı istihdam edilmektedir, hem de bu kadrolara

657 sayılı Kanun'un ilgili hükümleri uyarınca atanmakta ve kanunda öngörülen

diğer hak ve yükümlülüklere de sahip bulunmaktadırlar. Bunların 'sözleşmeli'

olarak istihdamları, yalnız özlük haklarında ilave imkanlar sağlamak amacına

yöneliktir ve yine kendilerinin 'istekli' olmaları halinde mümkündür. Bu

statülerinden ayrılmak istemeleri halinde, sözleşmelerini fesih ile devlet

teşkilatında bulunan durumlarına uygun bir kadroya memur olarak atanmaları her

zaman imkân dahilindedir.

Yasama organının, kanun yaparken bütün olasılıkları gözönünde

bulundurarak ayrıntılı kuralları saptamak yetkisi varsa da, bu her zaman mümkün

olmayabilir. Özellikle yasama organının, yapısı bakımından ağır işlemesi ve

günlük olayları izleyerek zamanında gerekli tedbirleri almasının güçlüğü

nedeniyle, sık sık değişen durumlar ve ihtiyaçlar karşısında kanunda esaslı

hükümleri saptadıktan sonra ayrıntıları belirlemede kimi makamlara yetki

vermesi gerekebilir. Böyle bir ihtiyaç karşısında, yasamanın, esaslı hükümleri

saptadıktan sonra ayrıntıların belirlenmesinde kimi makamlara yetki vermesi de

yasama yetkisinin kullanılmasından başka bir şey değildir. Bu durumlarda yasama

yetkisinin yürütme organına bırakıldığı gibi bir anlam çıkarmak doğru olmaz.

Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak, Hükümetin genel

siyasetinin yürütülmesini gözetmek ve Devlet teşkilatının düzenli bir şekilde

işlemesini temin etmek gibi önemli görevler üstlenmiş bir müessese olan

Başbakanlıkta (3056 s. K. Md. 1) görev yapacak önemli bazı unvanlı kadrolar

(Md. 35) bakımından sözleşmeli istihdam biçiminin yasakoyucu tarafından

benimsenmesi ve bu statüde çalışacaklar için sözleşme usul ve esasları ile

ücret miktarı ve her çeşit ödemelerin Bakanlar Kurulu'nca tespit edilmesi

yasakoyucunun takdir hakkı içinde olup; gerek yukarıda belirtilen nedenle,

gerekse de ifa edilen sözkonusu özellikli görevlerin mahiyeti ve idare

tekniğine ilişkin mali detaylarının yasayla düzenlenmesindeki güçlüğü

karşısında; itiraz konusu düzenleme ile Bakanlar Kurulu'nun yetkili kılınması

Anayasa'nın 128. maddesine aykırı değildir.

10.10.1984 tarih ve 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un bütün hükümleri değerlendirildiğinde, 'sözleşmeli statüde çalışacak' belli unvanlı görevlerde istihdam edilen personel yönünden 'çerçeve'nin belirlenmiş olduğu, bunlara diğer kamu görevlilerine nazaran sağlanacak 'ilave' mali imkânların belirlenmesinin Bakanlar Kurulu'na bırakılmasında Anayasa'nın 7. maddesinde ifadesini bulan yasama yetkisinin devrinden sözedilemeyeceği açıktır.

2- Esasen Anayasa Mahkemesi'nin kimi kararlarında da Bakanlar Kurulu'na bu yönde verilen yetkinin Anayasa'ya aykırı olmadığı ifade edilmektedir.

Anayasa Mahkemesi 8.10.2009 tarih ve E.2005/29, K.2009/138 sayılı

kararıyla, temsil tazminatı göstergelerini belirleme konusunda Yasa'nın

Bakanlar Kurulu'na verdiği yetki ile ilgili olarak ''itiraz konusu

kuralla, temsil tazminatı ödenecek kişilerin bulunması gereken kadroların

niteliği ve bu kişilere ödenecek temsil tazminatı tutarının üst sınırı

belirtilerek Bakanlar Kuruluna bu çerçevede ve sınırlı olarak düzenleme yetkisi

verilmesi, yasama yetkisinin devri niteliğini taşımamakta ve hakimler ve

savcılar ile Devlet memurları ve diğer kamu görevlilerinin özlük haklarının

yasayla düzenleneceğinin öngörüldüğü Anayasa hükümlerine aykırı

bulunmamaktadır. Açıklanan nedenler itiraz konusu yasa kuralı Anayasanın 7.,

128. ve 140. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir'' şeklindeki

gerekçesiyle, iptal istemini reddetmiştir.

Yine Anayasa Mahkemesi 6.12.2001 tarih ve E.2001/387, K.2001/357

sayılı kararıyla, Türkiye Vakıflar Bankası'nın bazı hisselerinin satışına ve bu

satışla ilgili usul ve esasları belirlemeye Bakanlar Kurulu'nu yetkili kılan

Yasa'nın iptali istemiyle ilgili olarak ''bu yetkilendirmenin amacı;

bir kül halinde tüzelkişiliğe sahip olup mütevellileri bulunmayan ve kamu

düzeni ve yararı için Vakıflar Genel Müdürlüğü tarafından temsil ve idare

olunan mazbut vakıflara ait Banka hisselerinin satışına ilişkin usul ve

esasların Bakanlar Kurulunca belirlenmesi suretiyle, piyasaların durumuna göre

satış koşullarının saptanarak bu hisselerin en değerli olduğu anda ve en uygun

yöntemle satışının gerçekleştirilmesidir. Kamu yararı amacıyla satışla ilgili

usul ve esasları belirlemede ve Vakıflar Bankasının sermaye ve idari yapısında

olumlu hedeflere yönelinmesinde, Bakanlar Kurulunun yasal olarak yetkili

kılınmasında mülkiyet hakkı ihlâlinden ve dolayısıyla Anayasanın 35. maddesine

aykırılıktan söz edilemez. Bu nedenle dava konusu kural, Anayasanın 2. ve 35.

maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir'' şeklindeki

gerekçeyle iptal istemini reddetmiştir.

3- Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırı bir yönü bulunmadığı kanaatine vardığımızdan, iptal isteminin reddi gerektiği değerlendirmesiyle, çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyoruz.

Üye

Celal Mümtaz AKINCI

Üye

Erdal

TERCAN

Başkan

Haşim

KILIÇ

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Alparslan

ALTAN

Üye

Burhan

ÜSTÜN

Üye

Engin

YILDIRIM

Üye

Nuri

NECİPOĞLU

Üye

Hicabi

DURSUN

Üye Celal · Mümtaz AKINCI