Danıştay 10. Daire E.2019/5217 K.2021/5291

Dava konusu istem: Davacı tarafından; çalıştırmakta olduğu yabancı uyruklu işçiye ait işe giriş bildirgesini, işten ayrılış bildirgesini ve aylık prim ve hizmet belgelerini yasal süre içerisinde Kuruma vermediğinden bahisle 31.537,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince, Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 15/11/2016 tarih ve E:2016/9680, K:2016/5434 sayılı usule ilişkin bozma kararına uyularak, davacıya verilen para cezasına itiraz edilmesi, bu itirazla birlikte takibin durması ve itirazın da reddedilmemesi nedeniyle cezanın kesinleşmediği hususları birlikte değerlendirildiğinde, dava tarihi itibariyle ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir bir işlemin bulunmadığı ve davanın incelenmeksizin reddi gerektiği gerekçesiyle 2577 sayılı Kanun'un 15/1-b maddesi uyarınca davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, idari işleme itiraz edilmesi üzerine idarenin 60 günlük sürede cevap vermemesi halinde zımni ret işleminin meydana geldiği, zımni ret işlemine karşı 30 günlük sürede dava açılabileceği, idarenin cevap vermediği durumlarda kesin ve yürütülebilir bir işlem olmadığı gerekçesiyle davanın reddi halinde itiraza cevap verme süresinin ucu açık, belirsiz bir süre haline geleceği, zımni ret üzerine 30 günlük yasal sürede dava açma haklarının bulunduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Danıştay Başkanlık Kurulunun 07/03/2019 tarih ve 2019/24 sayılı kararıyla Danıştay Onbeşinci Dairesinin kapatılması üzerine Danıştay Onuncu Dairesine gönderilen dava dosyasında, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacının evinde çocuk bakım hizmeti vermek üzere çalışan yabancı uyruklu kişiye ait işe giriş bildirgesi, işten ayrılış bildirgesi ve aylık prim ve hizmet belgelerinin yasal süre içerisinde Kuruma verilmediğinden bahisle 31.537,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin Karşıyaka Sosyal Güvenlik Merkezi'nin … tarih ve … sayılı işleminin 26/04/2016 tarihinde tebliğ edilmesi üzerine, davacı 28/04/2016 tarihinde idari para cezasına itiraz etmiş, davalı idarenin itiraza 60 gün içinde cevap vermemesi nedeniyle itirazının zımnen reddedildiğini kabul etmek suretiyle 29/06/2016 tarihinde bakılan davayı açmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari dava türleri arasında sayılan iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabileceği öngörülmüştür.

Aynı Kanun'un 11 maddesinde, ''1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.

(Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle) 2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.

3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır.'' hükmüne yer verilmiş olup; 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, "dilekçelerin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden de inceleneceği belirtilmiş; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, 14. maddenin 3. fıkrasının (d) bendine aykırılık görüldüğünde davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 102. maddesinde, "İdari para cezaları ilgiliye tebliğ ile tahakkuk eder. Tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde Kuruma ya da Kurumun ilgili hesaplarına yatırılır veya aynı süre içinde Kuruma itiraz edebilir. İtiraz takibi durdurur. Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde yetkili idare mahkemesine başvurabilirler. Bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde, idari para cezası kesinleşir." hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdarenin yapılan başvurulara yazılı olarak cevap verme zorunluluğu karşısında, çeşitli gerekçelerle sessiz kalarak dava tehdidinden kurtulmasının önüne geçebilmek için, belirli bir süre idarenin sessiz kalmasına hukuki bir sonuç bağlanmış ve zımni ret kurumu getirilmiştir (Duran, İdari Makamların Sükutu, s. 183.). Diğer bir anlatımla, idarenin susması sonucu kişilerin dava açma hakkını önlemesine engel olmak ve idareyi belirli sürede işlem yapmaya zorlamak amacıyla, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda zımni ret kurumu oluşturulmuştur (Gözübüyük, Yönetsel Yargı, s. 146; AKYILMAZ, s. 163, dpn. 341).

İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlemler, idari makam ve mercilerin kamu gücüne dayanarak idare hukuku alanına ilişkin olarak yaptıkları ve hukuki sonuçlar doğurabilme kabiliyetini haiz, hukuka uygunluk karinesinin doğal sonucu olarak ve kural itibariyle (kanunda aksi öngörülmedikçe) re'sen icra edilebilme yeteneğini taşıyan irade açıklamalarıdır.

Başka bir ifadeyle, idarelerin ilgililerin hukukunu doğrudan etkileyen, onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik veya yenilik yaratan ve hukuk aleminde sonuç doğurması için başka bir işleme ya da onay mekanizmasına ihtiyacı olmayan irade açıklamalarının idari davaya konu edilmeleri mümkündür.

Yukarıda belirtildiği üzere, idarelerin, ilgililerin ilk ya da itiraz başvurularına cevap vermemek suretiyle başvuruları sonuçsuz ve sürüncemede bırakmaması, bir anlamda yürütme görevini yerine getirmekten ve yargı denetiminden kaçınmaması için 2577 sayılı Kanun'un 10, 11 ve 13. maddelerinde zımni ret müessesesi öngörülmüştür.

Olaya uygulanacak 5510 sayılı Kanunda, idari para cezasına itirazı karara bağlayacak komisyonun, söz konusu itirazları inceleyip sonuçlandırması için azami ve nihai bir süre belirlenmediğinden, 2577 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan hükmünde öngörülen ''zımni ret'' müessesesi ve süresinin, idari başvurular bakımından genel hüküm olması sebebiyle dava konusu uyuşmazlığa da uygulanması gerektiğinde duraksama bulunmamaktadır.

Bu bağlamda, davacının 28/04/2016 tarihli itiraz başvurusuna 60 gün içinde herhangi bir cevap vermeyen davalı idarenin, 27/06/2016 tarihinde icrai nitelik taşıyan zımni ret işlemi tesis ettiğinin kabulü zorunlu olup; davacının itirazının zımnen reddedilmesi nedeniyle idari para cezası verilmesine yönelik ilk işlemin de hukuken varlığını koruduğu, dolayısıyla icrai niteliğini yitirmediği açıktır.

Esasen, itiraz başvurularının reddi halinde ilgililerin ilk işleme veya itirazın reddine yönelik işleme yahut her iki işleme birden iptal davası açma konusunda seçimlik hakkı bulunduğu göz önünde bulundurulduğunda, davacı tarafından, itirazının zımnen reddi üzerine ilk işleme (idari para cezası kararına) karşı 30 günlük yasal dava açma süresi içinde 29/06/2016 tarihinde açılan davanın esasının incelenmesi gerekmektedir.

Öte yandan, işlemin icrailiği (kesin ve yürütülmesi zorunlu olması) ile re'sen icra edilebilirliği (işlem gereğinin idarece kendiliğinden yerine getirilmesi) ayrı kavramlar olup, icrai işlemle hukuk aleminde sonuç doğurulmakta iken, re'sen icra yetkisiyle hukuk alemindeki işlemin maddi aleme aktarılması söz konusudur.

Bu bakımdan, icrai bir işlem ile hukuki bağlayıcılığı olan idari karar kastedilmekte; re'sen icra yetkisi ise, idarenin, icrai işlemini, yargı kararına ihtiyaç duymaksızın veya idare cihazı dışında başka bir makamın onayı gibi herhangi bir ek koşul olmaksızın doğrudan kendisinin yerine getirme yetkisine sahip olduğunu ifade etmektedir. Örnek vermek gerekirse, kamulaştırma kararının, icrai, dolayısıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olduğu izahtan varestedir.

Bununla birlikte, (Anayasanın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkının ancak kanunla kısıtlanabileceği kuralına istinaden) 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca idare, bu kararı kendiliğinden ve doğrudan taşınmazı tapuda kendi adına tescil ettirme, dolayısıyla icrai nitelikteki kamulaştırma kararını re'sen icra etme yetkisine sahip bulunmamaktadır.

İdare, kamulaştırma kararını, satın alma usulü ile veya bu mümkün olmazsa yargı kararı ile icra etmek zorundadır.

Esasen, işlemin icrailiği ile re'sen icra edilebilirliğinin ayrı kavramlar oluşu, icrai işlemin tesisi ile re'sen icrasının aynı zamanlarda gerçekleşmemesinden de ortaya çıkmaktadır. Örneğin, bir devlet memuruna aylıktan kesme cezası verilmesi halinde, önce icrai işlem tesis edilerek hukuk aleminde sonuç doğmuş olmakta, ancak işlemin maddi aleme aktarılması, diğer bir ifadeyle re'sen icrası takip eden ay maaşta kesinti yapılması suretiyle gerçekleşmektedir.

Dolayısıyla her ne kadar İdare Mahkemesince, 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesinin yukarıda aktarılan kısmına atıfla, para cezasına yapılan itirazın takibi durdurduğu, bu nedenle dava konusu işlemin icrai niteliğinin bulunmadığı gerekçesine yer verilmiş ise de; yukarıda aktarıldığı üzere, işlemin icrailiği ile re'sen icra edilebilirliği ayrı kavramlardır.

Daha açık bir anlatımla, somut olayda, davacı hakkında idari para cezası tahakkuk ettirilerek davacı hukuken "idari para cezası yükümlüsü" konumuna sokulmuş, dolayısıyla davacının hukukunda değişiklik yaratılmıştır.

Bununla birlikte, söz konusu icrai işlemle verilen para cezasının rızaen ödenmemesi halinde cebri icra yoluyla re'sen icrası mümkün iken, davacının bu işleme itiraz etmesiyle para cezasının tahsili olanağı askıya alınmış, böylelikle idarenin, hukuk aleminde sonuç doğuran icrai işlemin maddi gerçeğe dönüştürülmesi olarak tanımlanan re'sen icra yetkisi geçici olarak durdurulmuştur.

Bu itibarla, para cezasına yapılan itirazın takibi durdurmasının, işlemin re'sen icra edilebilirliğini değil, icrailik niteliğini ortadan kaldırdığı yolundaki Mahkeme kararı gerekçesinde hukuki isabet görülmemiştir.

Bu durumda, idari para cezasının iptali amacıyla yasal sürede açılan davanın esası hakkında bir karar verilmesi gerekirken, kesin ve yürütülebilir bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddi yönündeki Mahkeme kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.