Danıştay 10. Daire E.2020/3492 K.2023/6674

Davacının iddiaları

Davacı tarafından, 8. maddede öngörülen düzenlemenin bilhassa Büyükşehirlerde halihazırda faal özel hastaneler açısından, hava ve su kirliliğine maruz olunmaması, insan sağlığını olumsuz etkileyecek endüstriyel kuruluşlar ile gayrisıhhi müesseselerden uzak olunması koşulunun sağlanmasının fiili olarak mümkün olmadığı, Yönetmelikte özel sağlık alanına ilişkin getirilen düzenlemenin imar mevzuatı ile uyum göstermediği, imar mevzuatında özel sağlık alanlarının belirlendiği, bu durumun dava konusu yönetmelikte ayrıca belirlenmesinin hukuka uygun olmadığı,

otoparka ilişkin hususların da Otopark Yönetmeliği'nde belirlendiği ve yönetmelikteki düzenlemenin bu mevzuata aykırı olduğu, ayrıca bir düzenleme gerektirmediği, imar mevzuatında özel sağlık alanı olarak belirlenmiş bir yerin, hava ve su kirliliğine maruz olmadığının ve ulaşım şartları bakımından da uygun ulaşılabilir olduğunun evleviyetle kabul edilmesi gerektiği, Yönetmeliğin Ek 4. maddesi ile özel hastane statüsündeki sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanmasının amaçlandığı, özel hastanelerin ekonomik birer hizmet birimi olduğu,

Anayasa'nın 166. maddesi gereği bu alandaki planlamanın kanunla yapılması gerektiği, ekonomik bir birim olan hastanelerin yönetmelik düzenlemesi ile planlanamayacağı, planlamanın yıllık yapılmasının ülke gerçeklerine uygun olmadığı, planlama ilkelerinin soyut olduğu, yerleşim yeri itibariyle planlanan özel hastane sayısından fazla istekli olması halinde aralarında noter huzurunda kura çekilecek olmasının çalışma ve ekonomik teşebbüs hürriyetinin ihlali anlamına geldiği,

özel hastane faaliyet başvurusunda hak sahipliğini başkasına devretmeyeceğine dair taahhütname istenmesi ile özel hastaneyi açtıktan sonra işletme hakkını bir yıl süreyle başkasına devretmeyeceğine dair taahhütname istenmesinin mülkiyet hakkına müdahale olduğu,

7. fıkrada yer alan hak sahibi olan kişinin, hak sahibi olduğunun bildirildiği tarihten itibaren en geç sekiz ay içinde 9. madde uyarınca ön izin almak ve ön izin tarihinden itibaren üç ay içinde inşaata veya bina tadilatına başlama zorunluluğunun ve bu kurala uymayanların hak sahipliğinin sona erecek olmasının ve bunların üç yıl süre ile Bakanlıkça ilan edilecek diğer özel hastaneler için başvuramamasının hakkaniyete uygun olmadığı ve madde hükmü ile kazanılmış haklarının korunmadığı,

8. fıkrada, ruhsatlandırılan özel hastanelere yeni tıbbi hizmet birimi, teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz ve sağlık çalışanı ilave edilmek istenildiğinde de planlamaya uyulması zorunluluğu getirilmesinin sağlıklı ve dengeli bir şekilde sağlık hizmeti sunumunu engellediği, yönetmelik öncesi ruhsatlandırılmış olan özel hastanelerin kazanılmış haklarının çiğnendiği,

Geçici 6. madde hükmü nedeniyle, halihazırda faaliyette bulunan özel hastanelerin hizmetin kalitesini geliştirip güçlendirecek yatırımları yapamaz hale geldiklerini, planlama haricinde mevcut personel sayılarına ekleme yaparak hizmet kadrosunu geliştiremeyecekleri, yeni hizmet birimleri kuramayacakları, bu durumun da işletmenin devamlılığı ve gelişimini engelleyeceği ileri sürülerek dava konusu düzenlemelerin iptali istenilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, dava konusu 8. madde hükmünün değişiklik sonrası yeni ruhsatlandırılacak özel hastanelere ilişkin olduğu, maddenin değişiklikten önceki hallerinde de benzer şartların aranmakta olduğu, bu sebeple daha evvel ruhsatlandırılmış özel hastaneler bakımından, hava ve su kirliliğine maruz olunmaması, insan sağlığını olumsuz etkileyecek endüstriyel kuruluşlar ile gayrisıhhi müesseselerden uzak olunması koşulunun sağlanmasının fiili olarak mümkün olmadığı iddiasının gerçeği yansıtmadığı, hastane otoparkında, hasta yakınları için yer ayrılmasının modern ve kaliteli sağlık hizmetinin bir parçası olduğu,

Ek 4. madde ile özel hastanelere planlama getirildiği, şimdiye kadar özel hastanelerin plansız ve yeterli fizibilite çalışması yapılmadan açıldığı, belirli bölgelerde özel sağlık kuruluşlarının yoğunlaştığı, sağlık hizmetlerinin ülke genelinde dengeli dağılmadığı ve bu durumun sağlık hizmetlerinden dengeli faydalanılamamasına sebebiyet verdiği, sağlık hizmetlerinin doğrudan insan sağlığını ilgilendiren hizmetlerden olması sebebiyle bu hizmetlere belirli standartların ve sınırlamaların getirilmesinin kaçınılmaz olduğu,

Geçici 6. maddenin ilk ve son fıkraları bakımından ise planlamanın gereklerinden olarak tıbbî hizmet birimi, teknoloji yoğunluklu tıbbî cihaz ve sağlık çalışanı ilavesinin Bakanlıkça ilan edilecek planlamaya kadar yapılamayacağı yönündeki hüküm ile, ruhsatı bulunan özel hastaneler ve ön izin almış bulunan özel hastaneler ile dava konusu Yönetmelik kapsamında planlama dahilinde açılacak sağlık kuruluşları arasında oluşabilecek uyumsuzluğa engel olunduğu,

ruhsatı bulunan veya önizin almış özel hastanelerin durumu ile ilgili Yönetmeliğin Geçici 7. maddesinde, yatak sayısı, uzmanlık dalı sayısı, otopark gibi hususlarda muafiyet getirilerek Yönetmeliğe uyum sağlamasının kolaylaştırıldığı, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı Kanun'un 49. maddesinin dördüncü fıkrası gereği, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararı doğrultusunda dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesi ile esas Yönetmeliğe eklenen Geçici 6. maddenin 1. fıkrasında yer alan "...sağlık çalışanı..." ibaresi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava, 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle Değişik Özel Hastaneler Yönetmeliğinin, 8.maddesinin; Ek 4.maddesinin ve Geçici 6.maddesinin birinci ve son fıkralarının iptali istemiyle açılmıştır.

Konuya ilişkin Anayasanın 56.maddesinin 1., 3. ve 4 fıkralarının, 181 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerinin, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun 3.maddesinin (a) bendi ile 9.maddesinin (c) bendinin, 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanunun 1. ve 3.maddeleri hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; davalı Bakanlığın, Sağlık alanında yasal düzenlemelerden kaynaklanan düzenleme yetkisini, yasalarda belirtildiği gibi yönetmelik çıkarmak suretiyle kullanması zorunlu olup; belirtilen konuları yönetmelik dışında alt bir düzenlemeye bırakamayacağı açıktır.

Dava konusu Yönetmeliğin Geçici 6.maddesinin 1.fıkrasının iptali isteminin bu kapsamda incelenmesinden;

Özel hastanelere ilişkin alanı yönetmelikle düzenleyen davalı Bakanlık tarafından, uygulamada meydana gelebilecek sorunların ortadan kaldırılması ve özel hastanelerin yeniden yapılandırılmasının sağlanması amacıyla 15.2.2008 tarih ve 26788 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Yönetmelikle, Özel Hastaneler Yönetmeliğinde değişiklik yapılmıştır. Bu kapsamda, Yönetmeliğe eklenen Ek 4.madde ile sağlık hizmetlerinin planlanması düzenlenmiş olup, faaliyette olan hastaneler de planlama kapsamına alınmıştır.

Yönetmeliğin dava konusu edilen Geçici 6.maddesi ile, bu değişiklikten önce açılmış bulunan özel hastanelerin faaliyetlerine devamı öngörülüp, kazanılmış hakların korunması amaçlanmasına rağmen, anılan Yönetmeliğin Geçici 6.maddesinin 1.fıkrasında yer alan, mevcut ruhsatlandırılmış özel hastanelerin ilave sağlık çalışanı - taleplerinin kabul edilmeyeceğine ilişkin düzenlemede, daha önce ruhsat alıp, faaliyete geçmiş özel hastanelerde davalı idare tarafından planlama yapılıncaya kadar geçen dönemde tabip sayılarındaki eksilmeleri gidermeye olanak tanınmaması nedeniyle hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Dava konusu Yönetmeliğin 8.maddesinin, Ek 4.maddesinin ve geçici 6. maddesinin 4. fıkrasındaki “...sağlık çalışanı...” ibaresinin dışında yer alan 1. ve son fıkra hükümlerinin iptali istemlerine gelince;

Belirtilen düzenlemelerde, konuya ilişkin sözü edilen Anayasal ve yasal düzenlemeler karşısında mevzuata aykırılık bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davanın kısmen kabulüne, kısmen reddine; 15/02/2008 tarihli, 26788 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 10. maddesi ile Özel Hastaneler Yönetmeliğine eklenen Geçici 6.maddesinin 1.fıkrasındaki “...sağlık çalışanı...” ibaresinin iptaline, Yönetmeliğin dava konusu diğer maddelerine yönelik iptal isteminin ise reddine karar verilmesi gerektiğinin uygun olduğu düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince; davanın kısmen reddi, dava konusu Yönetmeliğin Geçici 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "...sağlık çalışanı..." ibaresinin iptali yolunda verilen Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 14/03/2017 tarih ve E:2016/9654, K:2017/1172 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulunun 09/10/2019 tarih ve E:2018/41, K:2019/4234 sayılı kararı ile bozulması üzerine, bozma kararı uyarınca Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY

Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi sonrasında, davacı tarafından, bu Yönetmeliğin muhtelif maddelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İlk olarak Danıştay Onuncu Dairesinin 28/09/2012 tarih ve E:2008/5300, K:2012/4472 sayılı kararıyla davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiş; bu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 31/10/2013 tarih ve E:2013/1119, K:2013/3404 sayılı kararı ile bozulmuştur.

Bunun üzerine, işin esasına girilerek Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 14/03/2017 tarih ve E:2016/9654, K:2017/1172 sayılı kararıyla; dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesi ile esas Yönetmeliğe eklenen Geçici 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "...sağlık çalışanı..." ibaresinin iptaline, diğer maddeler bakımından davanın reddine karar verilmiştir.

Kararın iptale ilişkin kısmının davalı idare tarafından temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 09/10/2019 tarih ve E:2018/41, K:2019/4234 sayılı kararıyla; Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının bozulmasına karar verilmiştir.

Bu karara karşı karar düzeltme isteminde bulunulmamıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği hükme bağlanmış; 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesinin 4. fıkrasında ise, Danıştay dava dairelerine, ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.

Buna göre, dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesi ile esas Yönetmeliğe eklenen Geçici 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "...sağlık çalışanı..." ibaresi yönünden Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararı üzerine yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 56. maddesinde; "Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler.Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir" hükmü yer almaktadır.

3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinde. "Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir.

Koruyucu sağlık hizmetlerine öncelik verilmek suretiyle kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın gerektiğinde hizmet satın alınarak kaliteli hizmet arzı ve verimliliği esas alınır.

Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı ilgili Bakanlığın muvafakatını alarak,kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarına koruyucu sağlık hizmeti görevi verir ve bu kurum ve kuruluşların bütün sağlık hizmetlerini denetler.Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir.

Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır. Gerek görüldüğünde özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifeleri Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanır.Kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık kuruluşları veya sağlık işletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca tespit ve ilan edilir." hükmüne yer verilmiştir.

Dava konusu düzenleme tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 181 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 2. maddesi uyarınca; herkesin hayatını bedenen, ruhen ve sosyal bakımdan tam iyilik hali içinde sürdürmesini sağlamak için fert ve toplum sağlığını korumak ve bu amaçla ülkeyi kapsayan plan ve programlar yapmak, uygulamak ve uygulatmak, her türlü tedbiri almak, gerekli teşkilatı kurmak ve kurdurmak, Sağlık Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır.

Özel Hastaneler Yönetmeliği'nde değişiklik yapan 15/02/2008 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile Yönetmeliğe ek 4. madde eklenmiş olup, madde hükmü ile faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılması öngörülmüştür.

Düzenlemenin davaya konu Geçici 6. maddesinin 1. fıkrası ile de; Ek 4. maddeye atıfla anılan bu maddenin uygulamaya geçirilmesi bağlamında, 15/02/2008 tarihinden itibaren Bakanlıkça yapılacak planlama kapsamı dışında yeni özel hastane ön izin başvurusu ve mevcut ruhsatlandırılmış özel hastanelere tıbbi hizmet birimi, sağlık çalışanı veya teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz ilave taleplerinin kabul edilmeyeceği düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda aktarılan mevzuat uyarınca; ülke sathında sağlık hizmetinin sunumunu tek elden planlamak, uygulamak, uygulatmak, koordine etmek, geliştirmek, denetlemek, sağlık kurumlarının niteliklerini ve dağılımını belirlemek konusunda yetki sahibi olan Sağlık Bakanlığı tarafından, değişen ve gelişen toplumsal ihtiyaçlar, kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda, mevzuatın tanıdığı yetki çerçevesinde sağlık hizmetinin planlanmasında değişiklikler yapılabileceği açıktır.

Dava konusu düzenleme uyarınca, 15/02/2008 tarihinden sonra, mevcut ruhsatlandırılmış hastanelerin planlama dışında ilave sağlık çalışanı talepleri kabul edilmeyecektir. Madde metnine bakıldığında, 15/02/2008 tarihi itibarıyla mevcut ruhsatlı hastanelerin ilave sağlık çalışanı taleplerine ilişkin bir sınırlama getirildiği, sağlık çalışanlarının ayrılması nedeniyle meydana gelen eksilmeye ilişkin kısıtlayıcı bir hüküm içermediği anlaşılmaktadır.

Ayrıca, konuya ilişkin olarak Sağlık Bakanlığı tarafından uygulamada meydana gelen tereddütleri gidermek amacıyla 2008/48 sayılı Genelge yayımlanmış olup, Genelge'de.

"15 Şubat 2008 tarihinden önce sağlık çalışanı ayrılışları: Yönetmeliğin ilgili maddesine göre 15 Şubat tarihinden altı ay öncesinde özel hastaneden ayrılışı belgelenen tabibin yerine, bu Genelge’nin yayımı tarihinden itibaren altı aylık süre içinde aynı nitelikteki tabibin başlatılması için yapılan başvurular kabul edilerek gereken işlemler yapılır.

15 Şubat 2008 tarihinden sonra sağlık çalışanı ayrılışları: Özel hastaneden ayrılan sağlık çalışanının yerine aynı nitelikte yeni çalışanın başlatılması ile ilgili başvurular bakımından, Özel Hastaneler Yönetmeliği’nin eki Denetim Formu’nun 14., 16., 17. ve 18. maddeleri çerçevesinde işlem yapılır.

Ayrıca, faaliyet izin belgesinde yazılı olan uzmanlık dallarındaki asgarî sayıdan fazla olan tam zamanlı tabiplerin hastaneden ayrılması halinde, bu tabiplerin yerine istenilir ise kısmi zamanlı bir tabip istihdam edilebilir." ifadelerine yer verilerek, sağlık çalışanlarının 15/02/2008'den önce ya da sonra ayrılmaları hususu başvuru koşulları yönünden ayrı ayrı değerlendirilmek suretiyle, özel hastanedeki görevinden ayrılan sağlık çalışanlarının yerine yenilerinin istihdam edilebilmesi adına gerçekleştirilecek başvurular için düzenleme yapılmıştır.

Bu hale göre, sağlık hizmetinin sunumunu planlamak ve bu bağlamda sağlık çalışanlarının dağılımını belirlemek noktasında yetki sahibi olan Sağlık Bakanlığı tarafından; özel hastanelerin kuruluşunun belirli bir plana bağlanmasının öngörüldüğü 15/02/2008 tarihinden itibaren, mevcut ruhsatlı hastaneler için meydana gelen eksilmeler dışında, planlama kapsamına girmeyen ilave sağlık çalışanı taleplerinin kabul edilmeyeceği yönünde yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.