Danıştay 13. Daire E.2025/1672 K.2025/3162

Dava konusu istem: Ereğli Belediyesi İşletme ve İştirakler Müdürlüğünce ... tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı "Kdz Ereğli Belediyesi İşletme ve İştirakler Müdürlüğü İktisadi ve Sosyal Tesisler İşletmelerinde ve Memur Yemekhanesinde 2025 Yılında Kullanılmak Üzere 10 Kısımda Mal Alımı İşi" ihalesine ilişkin olarak davacı tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusu neticesinde alınan 12/02/2025 tarih ve 2025/UM.II-502 sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının başvuru ücretinin iade edilmemesine ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen kararda; idarece, ihalenin 9. kısmında başvuru sahibi davacıdan ... tarih ve ... sayılı yazı ile aşırı düşük teklif açıklaması istenildiği, 17/12/2024 tarihli ihale komisyonu kararıyla davacının ihalenin 9. kısmına yönelik yaptığı aşırı düşük teklif açıklamasının, "(…) EKAP üzerinden sunulan yeterlilik belgelerinde ...

Sanayi ve Dış Ticaret Anonim Şirketi’ne ait yetki yazısı ve işletme kayıt belgelerinin sunulduğu, ancak aşırı düşük sorgulamasında farklı bir şirket olan ... şirketine ait aşırı düşük beyan ve belgelerin sunulduğundan dolayı aşırı düşük sorgulaması uygun olmadığından değerlendirme dışı bırakıldığı (…)" gerekçelerine yer verilerek reddedildiğinin görüldüğü,

aşırı düşük teklif sorgulamasının bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde teklifte önemli olduğu idarece tespit edilen teklif bileşenleri üzerinden yapılması gerektiği, davalı idarece yapılan incelemede, idare tarafından istekliye gönderilen 20/12/2024 tarihli aşırı düşük teklif sorgulama yazısında genel olarak ilgili doküman ve mevzuat düzenlemelerine yer verildiği, ancak önemli teklif bileşenlerinin açıkça belirlenmediği, nitekim, ihalenin 9. kısım kahve grubu alımı kısmı incelendiğinde, söz konusu kısmın birbirinden farklı 13 kalem ürün içerdiği,

bunlardan hangilerinin önemli maliyet bileşeni olduğu hususunda aşırı düşük teklif sorgulama yazısında herhangi bir belirleme yapılmadığı, bunun yanında, ulaşım, nakliye ve boşaltma gibi maliyet kalemlerinin de önemli maliyet bileşeni olup olmadığı hususunda belirleme yapılmadığı, bu şekilde yapılan sorgulama sonucu istekli tarafından sunulan açıklamaların denetlenmesinin sağlıklı bir şekilde yapılamayacağı, hangi unsurların önemli teklif bileşeni olarak belirleneceği hususunda idarenin takdir yetkisinin bulunduğu, ancak önemli teklif bileşeni belirlenmeksizin açıklama istenilmesinin mevzuata uygun olmadığı,

netice itibarıyla, idare tarafından teklifte önemli olduğu tespit edilen maliyet bileşeni ve/veya bileşenlerinin açık ve tereddüde mahal vermeyecek şekilde belirlenerek, ihalenin 9. kısmında aşırı düşük teklif sorgulamasının yeniden yapılması gerektiği;

Öte yandan, idarece başvuru sahibinin aşırı düşük teklif sorgulama aşamasında ...

Gıda şirketine ilişkin belgelerin sunulmasının ihalede sunulan yetkili satıcılık belgesinin değiştirilmesi anlamına geldiği belirtilerek yasak fiil veya davranışlarda bulunulduğu gerekçesiyle aşırı düşük teklif sorgulamasına ilişkin diğer belgeler incelenmeksizin başvuru sahibinin değerlendirme dışı bırakılması ve geçici teminatının gelir kaydedilmesi işleminin, tekliflerin verilmesi aşamasında yeterlik kriteri olarak istenilen yetkili satıcılık belgesi ile aşırı düşük teklif sorgulaması aşamasında verilen fiyat teklifinin birbirinden farklı belgeler olduğu,

bu çerçevede söz konusu belgelerin farklı şirketlerden alınmasında aykırılık bulunmadığı dikkate alındığında, söz konusu işlemin mevzuata uygun olmadığı, dolayısıyla idarece teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin belirlenmesi suretiyle aşırı düşük teklif sorgulamasının yenilenmesi ve davacı tarafından aşırı düşük teklif sorgulaması kapsamında sunulacak tüm belgelerin bu çerçevede değerlendirilmesi gerektiği;

Davacının itirazen şikayet başvuru bedelinin iade edilmesi talebi yönünden ise, her ne kadar idarece davacının teklifinin 1. kısım kuru gıda alımı, 3. kısım süt ve süt ürünleri alımı, 4. kısım su alımı, 5. kısım alkolsüz içecek alımı, 6. kısım simit alımı ve 7. kısım tatlı alımı kısımlarında EKAP üzerinden yüklediği belgelerin İdari Şartname'nin 7.1’inci maddesinin (ı) bendinde yer alan düzenlemeye uygun olmadığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılmasının uygun olmadığı yönünde işlem tesis edilmiş ise de, ihalenin 9. kısmında,

davacıdan mevzuata uygun şekilde teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin belirtilmesi suretiyle yeniden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesine karar verildiği, davacının itirazen şikayete konu iddialarının tamamında haklı bulunması halinde başvuru bedeli iadesinin söz konusu olabileceği dikkate alındığında,

davacının birinci iddiası kapsamında yapılan inceleme sonucunda iddialarının tamamında haklı bulunmadığı sonucuna varıldığından 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53. maddesinin (j) fıkrasının dokuzuncu alt bendi gereğince başvuru bedelinin iadesinin mümkün bulunmadığı yönünde tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, idarenin ihale konusunda düzeltici işlem tesis ettiği, buna rağmen başvuru bedelinin iade edilmediği, başvuru bedelinin iade edilmesine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, davacının itirazen şikayet başvurusunda “aşırı düşük teklif açıklamalarının uygun olduğu ve ihalenin ekonomik açıdan en uygun teklif veren istekli üzerinde bırakılması gerektiğinin” ileri sürüldüğü ancak Kurul tarafından aşırı düşük teklif açıklaması istenilirken maliyet bileşenleri belirtilmeksizin aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi nedeniyle düzeltici işlem belirlendiği, davacının tüm iddiaları yönünden haklı çıkmadığı, dava konusu Kurul kararı ile temyize konu İdare Mahkemesi kararının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 16. maddesinde, dava dilekçelerinin ve eklerinin birer örneğinin davalıya, davalının vereceği savunmanın davacıya tebliğ olunacağı, davacının ikinci dilekçesinin davalıya, davalının vereceği ikinci savunmanın da davacıya tebliğ edileceği; tarafların, yapılacak tebliğlere karşı, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde cevap verebileceği kurala bağlanmıştır.

Aynı Kanun'a 6545 sayılı Kanun'un 18. maddesiyle eklenen "İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda ivedi yargılama usulünün uygulanacağı; 2. fıkrasının (d) bendinde, savunma süresinin dava dilekçesinin tebliğinden itibaren on beş gün olduğu, savunmanın verilmesi veya savunma verme süresinin geçmesiyle dosyanın tekemmül etmiş sayılacağı; (g) bendinde ise, verilen nihaî kararlara karşı tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde temyiz yoluna başvurulabileceği kurala bağlanmıştır.

Dava dosyasının incelenmesinden, Ereğli Belediyesi İşletme ve İştirakler Müdürlüğünce 10/12/2024 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı "Kdz Ereğli Belediyesi İşletme ve İştirakler Müdürlüğü İktisadi ve Sosyal Tesisler İşletmelerinde ve Memur Yemekhanesinde 2025 Yılında Kullanılmak Üzere 10 Kısımda Mal Alımı İşi" ihalesine ilişkin olarak ihaleye istekli olarak katılan davacı tarafından yapılan şikayet başvurusunun reddedilmesi üzerine, Kamu İhale Kurumuna itirazen şikayet başvurusunda bulunulduğu,

söz konusu başvuru üzerine Kurul'un 12/02/2025 tarih ve 2025/UM.II-502 sayılı kararıyla, 4734 sayılı Kanun uyarınca düzeltici işlem belirlenmesine karar verildiği, bununla birlikte, davacının "aşırı düşük teklif açıklamasının uygun olduğu" iddiasında bulunduğu, Kurul'un ise "aşırı düşük teklif açıklaması sorgusunda önemli teklif bileşenlerine yer verilmediği" gerekçesiyle düzeltici işlem belirlendiğinden bahisle davacı tarafından, itirazen şikayet başvurusu kapsamında yatırılan başvuru ücretinin iade edilmemesine karar verildiği,

davacı tarafından açılan işbu davada ise, Kurul kararı düzeltici işlem belirlenmesine yönelik kısmına dava açılmadığı, sadece başvuru ücretinin iade edilmemesine yönelik kısmına dava açıldığı anlaşılmaktadır.

2577 sayılı Kanun'a 6545 sayılı Kanun'un 18. maddesiyle eklenen "İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda ivedi yargılama usulünün uygulanacağı kurala bağlandığından, ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklardan ne anlaşılması gerektiğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ile ihale sürecinde sözleşme öncesi işlemlerin ihale işlemi, dolayısıyla idari işlem olmaları nedeniyle idari yargının görev alanına girdiği kabul edilmiş ve bu yöndeki kararlar istikrar kazanmış bulunmaktadır.

Öte yandan, ihale işlemlerine ilişkin idari usulü düzenleyen temel kanunlardan olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 4. maddesinde, ihalenin, "Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla işin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve yetkili mercilerin onayı ile tamamlanan sözleşmeden önceki işlemleri".

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 4. maddesinde ise, "Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan işlemleri" ifade ettiği belirtilmiş olup, bu kanuni tanımlamalar ve istikrar kazanan içtihatlar dikkate alınarak ihale ilanı ile başlayıp sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan süreçte idarece tesis edilen işlemlerin ivedi yargılama usulüne tabi ihale işlemleri olduğunun kabulü gerekmektedir.

6545 sayılı Kanun'un 18. maddesinin gerekçesinde, "İdari yargıda davaların tümü aynı usul takip edilmek suretiyle sonuçlandırılmaktadır. Ancak idari davaların bazıları, niteliği itibarıyla diğerlerinden farklıdır. Bu tür davaların geciktirilmeksizin karara bağlanması gerekmektedir.

Bu bakımdan, gecikerek karar verilmesinde hem idare hem de davacılar bakımından katlanılması zor ya da imkânsız sonuçlar doğuracak sınırlı sayıdaki dava türünün, diğerlerine göre daha ivedi bir şekilde sonuçlandırılması gerekmektedir. Yargısal sürecin, süratle sonuçlandırılması özel önem taşıyan ihale, özelleştirme, acele kamulaştırma uyuşmazlıklarından kaynaklanan bazı davaların ivedilikle sonuçlandırılmaması hâlinde, hukukî belirsizlik doğmasına neden olunmaktadır.

Madde ile Avrupa örneklerinde olduğu gibi idari yargılamaya ivedi yargılama usulü kurumu kazandırılmaktadır." açıklamalarına yer verilmiştir.

Kanun'un gerekçesinde de ifade edildiği üzere, sınırlı sayıdaki dava türü ivedi yargılama usulüne tabidir. Nitekim gerekçede ihaleyle bağlantılı tüm işlemlerin değil, yargısal sürecin süratle sonuçlandırılması özel önem taşıyan ihale uyuşmazlıklarının bu yargılama usulüne tabi kılındığı vurgulanmıştır.

4734 sayılı Kanun hükümleri uyarınca bir işlemin tesis edilmesi, bu işlemin yargısal denetiminin salt bu sebeple ivedi yargılama usûlüne tâbi olduğu anlamına gelmemektedir. "İhale" kavramına ilişkin olarak kanunlarda yer alan tanımlar da dikkate alındığında, ivedi bir uyuşmazlıktan bahsedebilmek için "başlamış bir ihale sürecinin" mevcut olması gerektiği, ihaleye çıkma kararı ile başlayıp, sözleşme imzalanıncaya kadar olan ihale sürecine ilişkin işlemlerin ivedi yargılama usulü kapsamında bulunduğu, aksi kabulün Kanun'un gerekçesinde ifade edilen yargısal sürecin süratle sonuçlandırılmasında özel önem taşıyan uyuşmazlıklar şeklinde ifade edilen ve ivedi yargılama usulüne tabi uyuşmazlıkların mahiyetini belirleyen ilkeye aykırılık teşkil edeceği açıktır.

Bu kapsamda uyuşmazlık incelendiğinde, Kurul kararının ihaleye yönelik olan düzeltici işlem belirlenmesine yönelik kısmının dava edilmediği, ihale sürecini etkilemeyecek ve ihaleye ilişkin olmayan, itirazen şikayet başvurusu kapsamında yatırılan başvuru bedelinin iade edilmemesine yönelik işlemden kaynaklandığı, bu nedenle bakılan davada ivedi yargılama usulü uygulanmak suretiyle inceleme yapılamayacağı sonucuna varılmaktadır.

Bu itibarla, somut bir ihale sürecine ilişkin olmayan, Kamu İhale Kurumu'na yapılan başvuru esnasında yatırılan başvuru bedelinin iadesi yönelik Kurul kararının iptali isteminden kaynaklandığı anlaşılan dava konusu uyuşmazlığın, öncelikle sonuçlandırılması özel önem taşıyan uyuşmazlık olarak nitelendirilmesine imkan bulunmadığından, ivedi yargılama usûlü uygulanmak suretiyle ve 2577 sayılı Kanun'un 16. maddesine uygun olarak dosya tekemmül ettirilmeden verilen kararda usul hükümlerine uygunluk bulunmadığı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Ereğli Belediyesi İşletme ve İştirakler Müdürlüğünce ... tarihinde açık ihale usulüyle "Kdz Ereğli Belediyesi İşletme ve İştirakler Müdürlüğü İktisadi ve Sosyal Tesisler İşletmelerinde ve Memur Yemekhanesinde 2025 Yılında Kullanılmak Üzere 10 Kısımda Mal Alımı İşi" ihalesi gerçekleştirilmiştir. Akabinde anılan ihalenin bazı kısımları iptal edilmiş, bazı kısımlarında ise davacının da aralarında bulunduğu isteklilerden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmiştir. Davacı tarafından yapılan aşırı düşük teklif açıklamasının mevzuata uygun bulunmayarak teklifinin değerlendirilme dışı bırakılması üzerine idareye şikayet başvurusu yapılmış, şikayet başvurusunun idarece reddi üzerine de davalı idareye itirazen şikayet başvurusunda bulunulmuştur.

Davacı tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusu neticesinde Kurul'un dava konusu 12/02/2025 tarih ve 2025/UM.II-502 sayılı kararıyla, düzeltici işlem belirlenmesine ve davacının başvuru bedelinin iade edilmemesine karar verilmiş, anılan kararın başvuru bedelinin iade edilmemesine ilişkin kısmnın iptali istemiyle de bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 53. maddesinin (j) fıkrasına 7421 sayılı Kanun'un 11. maddesiyle eklenen fıkrada, "j) Kurumun gelirleri aşağıda belirtilmiştir: (...) Başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunması halinde, Kurul kararı ile itirazen şikâyet başvuru bedelinin başvuru sahibine iadesine karar verilir. Kurul kararının başvuru sahibine bildirimini izleyen otuz gün içinde başvuru sahibinin Kuruma yazılı talebi üzerine, bu talep tarihini izleyen otuz gün içinde Kurum tarafından itirazen şikayet başvuru bedelinin iadesi yapılır ve son ödeme tarihine kadar geçen süre için faiz işlemez. Diğer hallerde başvuru bedeli iade edilmez." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa Mahkemesinin 15/01/2020 tarih ve 2017/37300 sayılı kararıyla, Kurul'a yapılan itirazen şikayet başvurusunun kabul edilerek düzeltici işlem belirlenmesine karar verilmesine rağmen başvuru bedelinin iade edilmemesi nedeniyle açılan davada, davanın reddine karar verilmesi üzerine mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasıyla yapılan başvuruda, Kurul'un düzeltici işlem belirlenmesine karar vermesinin nedeninin ihaleyi gerçekleştiren idarenin hukuka aykırı işlemi olduğu, başvurucunun idarenin hukuka aykırı işleminin tespitini sağlayabilmek adına 6.381,00-TL itirazen şikayet başvuru bedeli yatırmak durumunda kaldığı,

başvuru bedeli alınmasının amacının yersiz başvuruların önüne geçmek ve idari sürecin etkin bir şekilde işlemesini sağlamak olduğu, başvuru bedeli alınması kamu yararı amacına dayanmakla birlikte haklı çıktıktan sonra bedelin iade edilmemesi şeklinde mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin başvurucu aleyhine aşırı bir külfet yüklememesi gerektiği, başvurucunun mevzuatta öngörülen idari yolları tüketmeden dava açamadığı, halbuki doğrudan dava açılabilseydi itirazen şikayet başvuru bedeli ödemeyecek, davasında haklı çıkması durumunda ise yargılama giderlerinin karşı tarafa yüklenecek olduğu,

diğer taraftan, itirazen şikayet başvuru bedelinin idari yargıda dava açma masraflarıyla karşılaştırıldığında çok yüksek olduğu, ihaleye katılan isteklilerin hukuka aykırı bir durumla karşılaştıklarında haklı çıksalar dahi başvuru bedelinin kendilerine iade edilmeyeceğini bilmelerinin bu yola başvurmalarını engelleyebildiği, başvurucunun haklı çıkmasına rağmen başvuru bedelinin iade edilmemesi suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin başvurucunun menfaatlerinin dikkate alınmaması nedeniyle ölçüsüz olduğu,

başvuru bedelini doğrudan yatırdığı Kurul'dan almak yerine ayrı bir dava açmaya zorlanmasının başvurucu aleyhine aşırı bir külfet yüklediği, zira söz konusu bedelin kolaylıkla idari süreç içinde ilgili idareye rücu edilebileceği, külfetin başvurucuya yükletilmesinin ise mülkiyet hakkının usul güvencelerine de uygun düşmediği, başvurucuya şahsi olarak aşırı bir külfet yüklendiğinden kamu yararı ile başvurucunun mülkiyet hakkının korunması arasında olması gereken adil dengenin başvurucu aleyhine bozulduğu ve müdahalenin ölçülü olmadığı sonucuna varılarak mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verilmiştir.

Aktarılan Anayasa Mahkemesi kararından da anlaşılacağı üzere, Kurul'a yapılan itirazen şikayet başvurusunda, başvuru sahibince ödenen bedelin iade edilip edilmemesi konusunda ölçülülük ilkesi önem arz etmektedir.

Uyuşmazlık, davacının itirazen şikayet başvurusu sonucunda Kurul tarafından düzeltici işlem belirlenmesine karar verilmesine karşın, davacı tarafından "aşırı düşük teklif açıklamasının hukuka uygun olduğu"nun iddia edildiği ancak Kurul tarafından "teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin belirtilmemesi nedeniyle aşırı düşük teklif açıklamasının tekrar istenilmesi gerektiği" gerekçesiyle düzeltici işlem belirlendiği, dolayısıyla, davacının tüm iddiaları yönünden haklı bulunmadığından bahisle itirazen şikayet başvuru bedelinin iade edilmemesinden kaynaklanmaktadır.

Bu noktada, işbu uyuşmazlık kapsamında davacının aşırı düşük teklif açıklamasının mevzuata uygun olduğuna dair ileri sürdüğü hususlara ilişkin olarak yaptığı itirazen şikayet başvurusu üzerine henüz Kurul tarafından herhangi bir değerlendirme yapılmamakla birlikte, yukarıda da belirtildiği üzere Kurul tarafından alınan düzeltici işlem kararı sonucunda yapılan ihale işlemleri kapsamında sonuç olarak davacının aşırı düşük teklif açıklamasının mevzuata uygun olmadığının anlaşılması halinde, ihaleyi gerçekleştiren idarenin işbu davadaki hukuka aykırı işlemi nedeniyle iki defa başvuru bedeli ödemek zorunda kalacağı, bu durumun ise ölçülülük ilkesine aykırı olacağı açıktır.

Öte yandan, davacının aşırı düşük teklif açıklamasının baştan beri hukuka uygun olması halinde ise uyuşmazlığın başından beri haklı olan davacının hukuka aykırı bir şekilde işbu dava konusu işlem kapsamında itirazen şikayet başvuru bedeli ödemeye katlanması gerekecek, bu durum ise 4734 sayılı 53. maddesinin (j) fıkrasına aykırı olacaktır.

Bu itibarla, dava konusu işlemin itirazen şikayet başvuru bedelinin iade edilmemesine ilişkin kısmında hukuka uygunluk, bu kısım yönünden davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir.