Danıştay 6. Daire E.2023/2293 K.2024/6769

Danıştay savcısı ...'in düşüncesi

Dava, Aydın- Muğla - Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının "8.4.12.4" sayılı plan notunda yeniden düzenleme yapılarak plan notunun, "Eko-turizm alanı olarak belirlenebilecek alanlarda uygulama öncesi toplam alan büyüklüğü en az 15.000 m2 olacaktır. Bu alanlarda uygulama ada bazında yapılacak, alanın toplam yüzölçümünün en az %30'luk bölümü, yapı yapılmayacak şekilde açık alan olarak planlanacaktır. Bu alanlarda min. ifraz şartı 10.000 m2’dir. 20.000 m2 üzerinde büyüklüğe sahip alanlar ise toplam inşaat alanı 2000 m2'yi geçmeyecek şekilde düzenlenecektir." şeklinde onaylanmasına ilişkin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının 19.12.2022 tarihli işleminin iptali istemiyle açılmıştır.

Davalı idarenin usule ilişkin iddiaları yerinde görülmemiştir

Davacı esasen, plan notunun, alanın toplam yüzölçümünün en az %30'luk bölümünün yapı yapılmayacak şekilde açık alan olarak planlanmasına ilişkin kısmına itiraz etmekte ve plan notunun bu kısmının iptalini istemektedir.

Çevre düzeni planları, varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak, ilgili kurum ve kuruluşlardan elde edilen veriler ve bu veriler kapsamında yapılan analiz, etüt ve araştırmalar sonucunda, tarihi, doğal ve kültürel değerlerin korunması ve geliştirilmesinin yanı sıra kontrollü kentleşmenin ve gelişmenin hedeflendiği, imar planlarını yönlendirecek strateji ve politikaların ve bunun yansıması mekansal kararların üretildiği, şematik dili olan, plan notları ve raporuyla bütün olan planlardır.

Dolayısıyla genel arazi kullanım kararları getiren çevre düzeni planlarına ilişkin kararlar, gelecekteki nüfusun durumu hakkında kestirimlerin yapılması suretiyle yerleşim ve sanayi alanlarının gelişme yönünün belirlenmesi ve bu sırada, tarım alanları, orman alanları, meralar, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapının korunması, diğer bir ifade ile fiziksel çevrenin sağlıklı bir yapıya kavuşturulması, yatırımların yer seçimlerinin ve gelişme eğilimlerinin yönlendirilmesi ve toprağın korunma, kullanma dengesinin en rasyonel biçimde belirlemesi amacıyla oluşturulur.

Uyuşmazlığa konu çevre düzeni planının plan notlarında, eko-turizm alanlarında, butik oteller, pansiyonlar, konutlar (çiftlik evi, dağ evi ve benzeri), günübirlik tesisler, spor tesisleri, satış üniteleri ve gerekli sosyal donatı alanlarını içeren turizme dönük ekolojik yapı ile bütünleşik kırsal turizm tesislerinin yer alabileceği düzenlenmiş, düşük emsalli yapılaşma koşulları belirlenmiş, alanın yoğun yapılaşmaya açılmasının önü kapatılarak koruma kullanma dengesi sağlanmaya çalışılmıştır. Bu alanlar doğal yapının korunması suretiyle turizme açılacak alanlar olup diğer turizm alanlarından farklılık göstermesi nedeniyle ayrıca düzenlenmiştir.

Bu durumda davacının iddiaları uyarınca uyuşmazlık incelendiğinde, eko-turizm alanlarında hedeflenen planlamada, alanın toplam yüzölçümünün en az %30'luk bölümünün yapı yapılmayacak şekilde açık alan olarak planlanması gerektiğine ilişkin plan notunda hukuka aykırılık olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 20/11/2024 tarihinde, davacı vekili Av. ...'in ve davalı idare vekili Av. ...'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dava dilekçesinde, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından 19/12/2022 tarihinde onaylanan Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının "EkoTurizm Alanları" başlıklı 8.4.12 sayılı plan notu değişikliğinin iptalinin istenildiği belirtilmişse de dilekçe içeriğinden hukuka aykırılık iddialarının sadece 8.4.12.4 sayılı plan notuna ilişkin olduğu görüldüğünden davanın 8.4.12.4 sayılı plan notunun iptali istemiyle açıldığı kabul edilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT

2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 102 maddesinin 1. fıkrasının a bendinde," Yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak", c) bendinde "Havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek,

havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak," ç) bendinde " Sektörel planların havza veya bölge düzeyindeki mekânsal strateji planlarına ve çevre düzeni planlarına uyumlu hazırlanmasını sağlamak," Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14/06/2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği,

kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." kuralı yer almaktadır.

Yönetmeliğin "Planlama alanı" başlıklı 18.maddesinde, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır." kuralına, "Plan ilke ve esasları" başlıklı 19. maddesinin 1.fıkrasında ise, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması, c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi,

ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması, f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi,

g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır." kuralına yer verilmiştir.

Yönetmeliğin "Revizyon ve değişiklikler" başlıklı 20. maddesinin 1. fıkrasında, "Çevre düzeni planının ihtiyaca cevap vermediği hallerde veya planın vizyonu, amacı, hedefleri, stratejileri, ilke ve politikaları açısından plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü etkilemesi halinde çevre düzeni planı bütününde revizyon yapılır.

Çevre düzeni planı revizyonu; a) Nüfusun yerleşim ihtiyaçlarının karşılanamaması, b) Planın temel strateji ve politikalarını değiştirecek bölgesel ölçekli yatırımların ortaya çıkması, c) Yeni verilere bağlı olarak, sonradan ortaya çıkabilecek ve bölgesel etkiye yol açabilecek arazi kullanım taleplerinin oluşması, ç) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerde değişiklik olması, durumunda yapılır." düzenlemesine, 2. fıkrasında da, "Çevre düzeni planı ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğü bozmayacak nitelikte, plan değişikliği yapılabilir.

Çevre düzeni planı değişikliklerinde; a) Kamu yatırımlarına, b) Çevrenin korunmasına, c) Çevre kirliliğinin önlenmesine, ç) Planın uygulanmasında karşılaşılan güçlükler ve maddi hataların giderilmesine, d) Değişen verilere bağlı olarak planın güncellenmesine, dair yeterli, geçerli ve gerekçeleri açık olan, altyapı etkilerini değerlendiren raporu içeren teklif ve talepler; idarece planın temel hedef, ilke, strateji ve politikaları kapsamında teknik ve yasal çerçevede değerlendirmeye alınarak sonuçlandırılır." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu plan notunda; "8.4.12.4 Eko-turizm alanı olarak belirlenebilecek alanlarda uygulama öncesi toplam alan büyüklüğü en az 15.000 m2 olacaktır. Bu alanlarda uygulama ada bazında yapılacak, alanın toplam yüzölçümünün en az %30'luk bölümü, yapı yapılmayacak şekilde açık alan olarak planlanacaktır. Bu alanlarda min. İfraz şartı 10.000 m2’dir. 20.000 m2 üzerinde büyüklüğe sahip alanlar ise toplam inşaat alanı 2000 m2'yi geçmeyecek şekilde düzenlenecektir.

Bu alanlarda yapılaşma koşulları: emsal=0,10; maks. bina yüksekliği 2 kattır. Kat yükseklikleri yöresel, coğrafi koşullar ve iklim koşulları dikkate alınarak belirlenir. Bu tesislerde en fazla bir bodrum katı yapılabilir. Bodrum katlarda konaklama üniteleri yer alamaz. Bodrum katta yalnızca bakım ve işletme ihtiyaçlarını karşılayacak üniteler yer alabilir. Ayrı yapılar olarak düzenlenen konaklama birimlerinde bodrum kat sadece ana yapıda yer alabilir." düzenlemesi getirilmiştir.

Davacı tarafından, dava dilekçesinde alanın toplam yüzölçümünün en az %30'luk bölümü, yapı yapılmayacak şekilde açık alan olarak planlanacak olmasının ve yapılaşma koşullarına ilişkin getirilen düzenlemelerin mülkiyet hakkını ihlal edeceği, plan notundaki, uygulama öncesi toplam alan büyüklüğünün en az 15.000 m2 olacağı ve 20.000 m2 üzerinde büyüklüğe sahip alanlarda ise toplam inşaat alanının 2000 m2'yi geçmeyeceğine ilişkin ibarelerin dayanağının olmadığı iddia edilmiştir.

Aydın- Muğla - Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında eko-turizm alanları; doğal ve kültürel değerleri koruyarak, bu alanlarda ve çevresinde yaşayan nüfusun sosyo-ekonomik gelişimi için kaynak yaratabilen alternatif turizme dönük, doğal yaşama aktif katılımın sağlanabildiği çevreye duyarlı alanlar şeklinde tanımlanmış ve bu alanlarda, turizm tesislerinin niteliklerine ilişkin yönetmelik hükümlerine uygun olan, ekolojik yapı ile bütünleşik butik oteller, özel konaklama tesisleri ve kırsal turizm tesisleri ile bunlara bütünleşik spor tesisleri, satış üniteleri ve gerekli sosyal donatı alanlarının yer alabileceği düzenlenmiştir.

Eko-turizm ile ilgili uluslararası tanımlara bakıldığında;

-1990 yılında, Uluslararası Eko-turizm Derneği (TIES The International Ecotourism Society) tarafından; "çevreyi koruyan ve yerel halkın refahını geliştiren, doğal alanlara yapılan sorumlu seyahattir." şeklinde yorumlandığı,

-1996 yılında Dünya Doğayı Koruma Birliği (IUCN), tarafından; “geçmiş ve gelecekteki kültürel özelliklerin her birine eşlik ederek düşük ziyaretçi etkisi ile korumayı geliştiren, yerel halkın aktif sosyo-ekonomik katılımına olanak tanıyan, doğadan zevk almak ve doğanın değerini anlamak amacıyla doğal alanda yapılan çevresel açıdan sorumlu seyahat”, olarak ifade edildiği,

-Doğa İçin Dünya Fonu (WWF) tarafından; "vahşi doğa çevresinde doğal çevreye en az etkide bulunan ve bu arada yerel topluluklara ekonomik fayda sağlayan turizm türü" olarak tanımlandığı görülmektedir.

Dünya Ticaret Örgütü (WTO)'ne göre eko-turizmin amaçları;

-Turizmin doğal ve geleneksel çevreye verdiği tahribatın en alt düzeye indirilmesi,

-Turistlere ve yerel halka doğanın ve geleneksel sosyo-kültürel çevrenin korunmasına yönelik eğitim verilmesi,

-Turizmin yerel halkın ihtiyaçlarının karşılayan, yerel yönetim ve halkla işbirliği içinde gelişen sorumlu bir ticaret olarak özendirilmesinin sağlanması,

-Koruma kapsamındaki (doğal ve sosyokültürel) alanların yönetim için kaynak ayrılması,

-Turizmin negatif etkisinin en alt düzeye indirilmesi amacıyla sosyo-kültürel ve doğal çevreye yönelik uzun vadeli takip ve değerlendirme programlarının desteklenmesi,

-Turizmin yerel halkın geçimine katkıda bulunmasını sağlayacak şekilde geliştirilmesinin temini,

-Turizmin gelişiminin yörenin sosyal ve çevresel kapasitesini artıracak şekilde gelişmesinin temini

-Çevreyle uyumlu, doğal ve geleneksel sosyo-kültürel yaşamla iç içe geçen, yöresel bitki örtüsünü ve yaban hayatını koruyan turizmin alt yapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi (Özkan Yürik 2003) olarak belirtilmiştir.

Bu tanımlamalar ve amaçlara bakıldığında, eko-turizm alanlarının doğal yaşama aktif katılımın sağlanabildiği çevreye duyarlı ve çevreyi koruyan alanlar olduğu, turizmin doğal ve geleneksel çevreye verdiği tahribatın en alt düzeye indirilmesinin ve çevreyle uyumlu, doğal ve geleneksel sosyo-kültürel yaşamla iç içe geçen, yöresel bitki örtüsünü ve yaban hayatını koruyan turizmin amaç edinildiği anlaşılmaktadır.

Eko-turizm alanlarında yapılaşma koşullarının belirlendiği plan notları incelendiğinde, yapılaşma koşullarının düşük emsallerde tutulduğu, bu alanların yoğun yapılaşmaya açılmasının önlenmesi, doğal çevrenin korunması ve koruma kullanma dengesi çerçevesinde geliştirilmesinin amaçlandığı, bu nedenle alanın toplam yüz ölçümünün %30'unun açık alan olarak bırakılmasını öngören uyuşmazlık konusu plan notunda plan kararlarının oluşturulmasının amaçlandığı, görüldüğünden, eko-turizm alanlarında koruma kullanma dengesi çerçevesinde yoğun yapılaşmayı önlemek amacıyla getirilen plan notlarında şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı anlaşıldığı, bu nedenle davanın reddi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.