Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/1104 K.2022/855

Dava konusu istem: Mülga Orman ve Su İşleri Bakanlığınca yürürlüğe konulan 03/03/2014 tarih ve 2014/1 sayılı Genelge'nin; 2. maddesinin (a) fıkrasının, 3. ve 4. maddelerinin,.5. maddesinin (a) fıkrasının ikinci, dördüncü, beşinci ve altıncı, (c) fıkrasının birinci, ikinci, üçüncü ve yedinci, (ç) fıkrasının birinci, ikinci ve dördüncü, (d) fıkrasının ikinci bentlerinin iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 06/11/2019 tarih ve E:2015/1148, K:2019/7505 sayılı kararıyla; Dava konusu 2014/1 sayılı Genelge'nin 2. maddesinin (a) fıkrası ile 3. ve 4. maddelerinin incelenmesinden;

Dava konusu Genelge'nin.

2. maddesinde, bu maddede sayılan alanlarda yapılacak Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliği ek-1 listesinde yer almayan madencilik faaliyetlerine izin verilebilmesi için alınacak önleyici ve telafi edici tedbirlerle etkinin en aza indirileceğinin bilimsel raporla tevsik edilmesi ve raporda belirlenen tedbirlerin faaliyet sahibi tarafından taahhüt edilmesi şartının getirildiği, 3. maddesinde de, yine aynı şekilde sayılan alanlarda gerçekleştirilmek istenen faaliyetlerden ÇED Yönetmeliği ek-1 listesine girmeyenler için de bilimsel rapor hazırlanması şartının getirildiği,

4. maddesinde ise, bu maddede sayılan alanlarda gerçekleştirilmek istenen faaliyetlerde bilimsel rapor hazırlanıp hazırlanmayacağına Bakanlıkça kurulacak komisyonca karar verileceğinin düzenlendiği,

Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin ek-1 listesinde çevresel etki değerlendirmesi uygulanacak projelerin, ek-2 listesinde ise seçme-eleme kriterleri uygulanacak projelerin listesine yer verildiği, aynı Yönetmelik'te "çevresel etki değerlendirmesi gereklidir" kararının, seçme eleme kriterlerine tabi projelerin çevresel etkilerinin incelenerek, çevresel etkilerinin daha detaylı incelenmesi amacıyla ÇED raporu hazırlanması gerektiğini belirten Bakanlık kararı olarak tanımlanlandığı,

Konuyla ilgili mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, Tarım ve Orman Bakanlığı'nın (Mülga Orman ve Su İşleri Bakanlığı), ormanların korunması, geliştirilmesi, işletilmesi, ıslahı ve bakımı, çölleşme ve erozyonla mücadele, tabiatın korunmasına yönelik politikalar geliştirmek; korunan alanların tespiti, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, sulak alanlar ve biyolojik çeşitlilik ile av ve yaban hayatının korunması, su kaynaklarının korunması, yaban hayatı ve kara av kaynakları ile orman içi su kaynakları, dere, göl, gölet ve sulak alanların ve hassas bölgelerin korunması,

uluslararası koruma sözleşmeleri ile belirlenen yörelerdeki koruma ve kullanma esaslarını belirlemek; uluslararası sözleşmeler ile koruma altına alınan bitki ve hayvan türleri ile alanların korunması konusunda tedbirler almak ve hayvanların korunmasına yönelik çalışmalar yapmak hususlarında görev ve yetkisinin bulunduğu,

Bununla birlikte, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin ek-1 listesinde yer almayan seçme eleme kriterlerine tabi projeler hakkında çevresel etkilerinin incelenerek, çevresel etkilerinin daha detaylı incelenmesi amacıyla ÇED raporu hazırlanması gerektiğini belirten çevresel etki değerlendirmesi gereklidir kararı verilebildiği anlaşıldığından,

davalı Bakanlıkça görev alanı içerisinde bulunan alanlara yönelik olarak kendisine yapılacak müracaatlarda, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin ek-1 listesinde yer almayan faaliyetler için, faaliyetin türüne göre izin verilip verilmeyeceği ve izin verilecek ise, hangi şartlar dahilinde izin verileceği hususlarında, Bakanlık ilgili birimlerince mevzuata göre ve gerektiğinde yerinde yapılacak inceleme, araştırma ve değerlendirme sonuçlarına göre, faaliyetin doğaya yönelik etkileri tespit edilerek bir karar verilmesi gerektiği, bu haliyle, başvuru sahiplerinden ÇED raporuna benzer bir bilimsel rapor hazırlatılmasının istenmesinin,

hukuki dayanağının olmadığı sonucuna varıldığından, Genelge'nin dava konusu 2. maddesinin (a) fıkrası ile 3. ve 4. maddelerinde hukuka uyarlık görülmediği,

Dava konusu 2014/1 sayılı Genelge'nin 5. maddesinin (a) fıkrasının ikinci, dördüncü, beşinci ve altıncı bentlerinin incelenmesinden;

Dava konusu edilen 5. maddenin (a) fıkrasındaki düzenlemelerde, başvuruların değerlendirmeye alınmayacağı alanlara ilişkin belirsiz ifadelere yer verildiği ve düzenlemelerin bir düzenleyici işlemde olması gereken "açık ve belirgin olma" niteliğini taşımadığının görüldüğü,

Esasen, düzenleyici işlemlerin açık, belirli ve öngörülebilir olmasının, hukuk güvenliğinin, dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin de bir gereği olduğu, zira idarenin, ancak açık ve belirgin hukuk kurallarını yürürlüğe koymak suretiyle hukuk güvenliğini sağlayabileceği,

Bununla birlikte, dava konusu bentlerde yer alan alanlarda madencilik faaliyetlerine ilişkin yapılan başvuruların, her somut olayda ayrı ayrı değerlendirilmek suretiyle izin verilip verilmemesi hususunda bir karar verilmesi gerektiği açık olduğundan, başvuruların değerlendirmeye alınmayacağı sahalar şeklinde düzenleme getirilmesinde hukuka ve kamu yararına uygunluk görülmediği,

Dava konusu 2014/1 sayılı Genelge'nin 5. maddesinin (c) fıkrasının birinci, ikinci, üçüncü ve yedinci, (ç) fıkrasının birinci, ikinci ve dördüncü, (d) fıkrasının ikinci bentlerinin incelenmesine gelince;

Konuyla ilgili mevzuat hükümlerinde, Devlet ormanları sınırları içindeki tohum meşcereleri, gen koruma alanları, muhafaza ormanları, orman içi dinlenme yerleri, endemik ve korunması gereken nadir ekosistemlerin bulunduğu alanlarda maden aranması ve işletilmesinin, Bakanlığın muvafakatine bağlı olduğu,

yaban hayatı koruma ve geliştirme sahaları ile avlaklarda, maden üretim faaliyetlerine, ÇED raporunda belirlenen esaslar dahilinde Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü tarafından izin verileceği, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları ile bu alanlara 60 metre mesafe dahilinde madencilik faaliyetlerine izin verilmeyeceği, milli parklar ve tabiat park alanlarında, I(a) Grup madenler ve mıcır ile kaba inşaat, baraj, gölet, liman, yol gibi yapılarda kullanılan her türlü yapı hammaddesi üretimi için izin verilmeyeceği,

denizlerde kıyı çizgisi ile kıyı kenar çizgisi arasındaki bölge ve deniz sahil şeritlerinde I(a) Grubu maden ruhsatı verilemeyeceği, kıyı çizgisinden deniz istikametine doğru I(a) Grubu maden işletme ruhsatı verilecek yerlerin, valilikçe gerekli incelemeler yapılarak belirleneceği, 20 metreden daha az derin denizlerde I(a) Grubu maden işletme ruhsatı verilmeyeceği hususlarının düzenlendiği,

Ayrıca 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 16. maddesine göre verilecek muvafakat ve izinlerin uygulama usul ve esasları, bunlardan tahsil edilecek bedeller ile izin ve/veya muvafakat sahasının rehabilitesine ait usul ve esasları belirlemek amacıyla çıkarılan ve işlem tarihinde yürürlükte bulunan, Orman Kanununun 16 ncı Maddesinin Uygulama Yönetmeliği'nin "Kısıtlamalar" başlıklı 37. maddesinde muhafaza ormanları, gen koruma alanları, tohum meşcereleri, orman içi dinlenme yerleri ile endemik ve korunması gereken nadir ekosistem alanlarında Maden Kanunu'nun 2. maddesindeki I(a), I(b) ve II(a) grup madenler ile kaba inşaat, baraj, gölet, liman,

yol gibi yapılarda dolgu amaçlı kullanılan her türlü yapı hammaddesi üretimi için yapılacak madencilik faaliyetlerine izin verilmeyeceği, Maden Kanunu'nun 2. maddesindeki II(b), III, IV, V ve VI. grup madenlerin aranması, işletilmesi, tesis ve altyapı tesislerine ait talepler ile ilgili olarak değerlendirme komisyonunun görüş ve önerileri doğrultusunda talebin, Yönetmelik hükümlerine göre bölge müdürlüğünce değerlendirmeye alınacağına yönelik düzenlemelerin yer aldığı,

Bu durumda, davalı Bakanlıkça çıkarılan 2014/1 sayılı Genelge'nin dava konusu 5. maddesinin (c) fıkrasının birinci, ikinci, üçüncü ve yedinci, (ç) fıkrasının birinci, ikinci ve dördüncü, (d) fıkrasının ikinci bentlerinde yer verilen ve I., II., III. ve IV. grup madencilik faaliyetlerinin değerlendirmeye alınmayacağı alanlar olarak, belirlenen alanlara ilişkin olarak başta Orman Kanunu olmak üzere Orman Kanununun 16 ncı maddesinin Uygulama Yönetmeliği ve Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliği'nde yer alan düzenlemelerde, madencilik faaliyetlerine yönelik başvuruların değerlendirmeye alınmayacağı yönünde bir düzenlemenin mevcut olmadığının anlaşıldığı,

Düzenleme yetkisinin, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlı olduğu, kuralın ise, hukukta sürekli, soyut ve objektif, genel durumları belirleyen, bireysel olmayan, uygulanmakla etkisi tükenmeyen norm olarak tanımlandığı,

Anayasa ve yasal düzenlemelerden aldığı yetki ile kural koyma, düzenleme yapma yetkisine sahip olan idarenin, düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, yönerge, genelge gibi sürekli, soyut, objektif, bireysel olmayan, genel durumları belirleyen ve dayanağı üst hukuk normlarına aykırı ve bu normları aşar nitelikte olmayan düzenlemeleri yapıp yürürlüğe koymasının mümkün olduğu,

Bu itibarla, davalı Bakanlıkça çıkarılan 2014/1 sayılı Genelge'nin dava konusu düzenlemelerinde belirlenen alanlarda madencilik faaliyetlerine yönelik başvuruların değerlendirmeye alınmayacağı yönünde, Kanunda ve Yönetmeliklerde yer alan hükümleri aşar nitelikte düzenleme getirildiği görüldüğünden, dava konusu Genelge'nin anılan maddelerinde hukuka uyarlık bulunmadığı,

Diğer taraftan, dava konusu Genelge düzenlemelerinin, hukuka uygun görülmemiş olmasının, davalı idare tarafından, madencilik faaliyetlerine yönelik kendisine yapılacak başvurulara doğrudan izin verilmesi gerektiği anlamına gelmediği, faaliyete izin verilip verilmeyeceği hususunda ilgili mevzuat çerçevesinde idareye verilen görev ve yetkiler kapsamında gerekli inceleme ve değerlendirmeler yapılarak işlem tesis edilmesi gerektiği,

gerekçesiyle, Mülga Orman ve Su İşleri Bakanlığınca yürürlüğe konulan 03/03/2014 tarih ve 2014/1 sayılı Genelge'nin dava konusu edilen düzenlemelerinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 09/04/2015 tarihli Bakanlık Talimatı gereği, dava konusu Genelge'nin 2, 3 ve 4. maddelerinin, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün korunmasından ve geliştirilmesinden doğrudan yetkili ve sorumlu olduğu statülü korunan alanlar ile bu alanların kaynak değerlerinin, yapısal özelliklerinin etkilenmesi muhtemel etki alanlarında yapılması planlanan faaliyetler için işletildiği, bu alanların kaynak değerini ve ekolojik yapısını etkilemesi muhtemel faaliyetler için bilimsel rapor talep edildiği,

diğer korunan alanlardan farklı olarak sulak alan koruma bölgelerinde kalan madencilik faaliyetleri için talep edilen raporların Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin 24. maddesine dayanılarak talep edildiği, dolayısıyla Genelge'nin anılan maddelerinin sulak alan bakımından hukuka uygun olduğu,

Öte yandan, ÇED Yönetmeliği'nin ek-2 listesinde sayılan projelerde genellikle ÇED gerekli değildir kararları sonrasında hazırlanan proje tanıtım dosyası ile yetinildiği, bu proje tanıtım dosyalarının ise yeterli ayrıntıda hazırlanmadığı gibi, hazırlanan bu dosyaların da Çevre ve Şehircilik İl Müdürlükleri tarafından incelendiği ve ülkemizin tabiatının ve biyolojik çeşitliliğinin korunmasından doğrudan sorumlu olan Bakanlıklarına görüş dahi sorulmadan projelere onay verilebildiği, herhangi bir faaliyet için "ÇED gerekli değildir" kararı verilmesinin, o faaliyetin çevreye ve tabiata olumsuz bir etkisi olmadığı anlamına gelmediği,

Genelge ile getirilen bilimsel raporun ÇED raporuna alternatif değil tamamlayıcı olduğu, ÇED raporlarının dahi Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün yetki ve sorumluluklarına uygun şekilde karar vermeye imkan verecek nitelikte format ve içeriği haiz bulunmadığı, ayrıca yatırımların sayısının arttığı yoğun sahalarda kümülatif etki değerlendirme çalışmaları için de bilimsel raporların büyük önem taşıdığı,

Dava konusu Genelge'nin 5. maddesindeki düzenlemeler yönünden ise; idarelerinin meri mevzuat ve Uluslararası Sözleşmeler çerçevesinde hassas alanların korunması ve geliştirilmesi konusunda önemli görev ve yetkilerinin bulunduğu, bu alanların korunmasının insan ve çevre sağlığı açısından vazgeçilmez nitelikte olduğu, madencilik ve enerji faaliyetlerinin korunan alanlara en fazla zarar veren faaliyetler arasında yer aldığı,

Bakanlıklarınca korunan alanlar ve bunların etki alanları içerisinde yer alacak madencilik faaliyetlerine bir düzenleme getirilmesi, hangi bölgelerde madenciliğe izin verilmeyeceği, hangi bölgelerde izin verileceği ve bu iznin şartlarının ne olacağı ile ilgili kamuoyunu bilgilendirmek ve usul ve esasları daha net belirlemek maksadı ile 2014 yılında dava konusu Genelge'nin yayımlandığı,

Bu kapsamda Genelge'nin, madencilik faaliyetlerini yasaklamaya veya kanunda bulunmayan bir uygulama yapılmasına değil, aksine madencilik faaliyetleri ile ilgili yatırımcının doğru yönlendirilmesi, madencilik yapılamayacak yerlerin önceden belirtilerek gereksiz yatırımların önüne geçilmesi ve korunan alanlarda izin verilebilecek madenler için telafi edici tedbirlerin bilimsel yollarla tespiti için hazırlandığı ve uygulanmakta olduğu, Genelge'nin ilgili maddeleri kaldırılsa bile, Bakanlıklarınca korunan alanlara ilişkin mevzuat düzenlemeleri uyarınca bu alanlarda söz konusu faaliyetlere yine izin verilmeyeceği, ancak yatırımcılar, önceden bilgi sahibi olamayacağı için, geçmişte yaşanan sorunların tekrar yaşanacağı,

Yurt genelinde yapılanan idarelerinin, yapılacak başvuruların değerlendirilmesinde birlikteliği sağlayabilmesi ve farklı uygulamaların önüne geçebilmesinin ancak dava konusu Genelge ile sağlanabileceği,

Tüm bu nedenlerle, kamu ve özel sektöre yönelik uygulamalarda yönlendirici olan dava konusu Genelge'nin, ilgili mevzuat düzenlemelerine ve hukuka uygun olduğu, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.