Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2024/646 K.2025/1412

Dava konusu istem: Milli Eğitim Bakanlığının 06/04/2021 tarih ve 23733557 sayılı makam Olur'u ile yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde yer alan ''Kurum açılacak binanın yapı kullanma izin belgesi'' ibaresinin iptali

istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 03/10/2023 tarih ve E:2021/3866, K:2023/4307 sayılı kararıyla;

5661 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma hizmetinin verilebileceği kurumların niteliklerinin, ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verildiği, nitekim davalı Milli Eğitim Bakanlığı tarafından da Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 10. maddesi ile bu konuda düzenleme yapıldığı,

Uyuşmazlıkta, Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 5. maddesinde ise, kurum açılacak binaların yapı kullanım izin belgesi bulunması gerektiğine ilişkin kurala yer verildiğinin görüldüğü,

Bu durumda, 5661 sayılı Kanun'da açıkça yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen, davalı Bakanlıkça yönerge ile kurumlarda bulunması gereken özelliklere ilişkin düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Yönerge'nin üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varıldığı,

Bu haliyle, Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin dava konusu 5. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin dayanağı Yönetmelik'te karşılığının bulunduğu, düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, davalı idarece eşitlik ilkesine aykırı düzenlemenin tesis edildiği, dava konusu düzenleme ile kurum açma başvurusunda bulunmuş olanların kazanılmış hakkının ihlal edildiği, düzenlemeyle özel barınma hizmeti sunan kurumlardan yararlanacak öğrencilerin barınma hizmetini kısıtlayıcı değişikliğe gidildiği, düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinin 4. fıkrasında; yurt ve benzeri kurumların, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılacağı ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarih ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alacakları, öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Özel barınma hizmeti veren kurumlara ilişkin iş yeri açma ve çalışma ruhsatı" başlıklı 13. maddesinde ise.

10/07/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, 03/07/2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile 22/02/2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümlerin, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmayacağı, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği,

Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği ve bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.

11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Kurum açma, kurucu ve kurucu temsilcisi" başlıklı 5. maddesinde; "(1) Kurumların, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatları valilik tarafından verilir. Kamu tüzel kişileri tarafından açılan kurumlara kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilebilmesi için kamu tüzel kişiliğinin mevzuatına uygun karar veya onaylarının bulunması gerekir. (...)

(5) Kurum açmak isteyenler, Ek-1’de yer alan özel öğrenci barınma hizmetleri kurumu açacaklar için başvuru formu ve Bakanlıkça belirlenen belgelerle birlikte il veya ilçe millî eğitim müdürlüğüne müracaat ederler." kuralı yer almıştır.

Anılan Yönetmelik'in ekleri arasında yer alan ve kurum açmak için başvuranların başvuru formunun yanında eklemesi gereken belgelerin düzenlendiği Ek-1. bölümünün 11. maddesinde, "kurum binasının yapı kullanma izin belgesi" ibaresine yer verilmiştir.

Milli Eğitim Bakanlığının 06/04/2021 tarih ve 23733557 sayılı makam Olur'u ile yürürlüğe giren dava konusu Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin "Kurumların açılışı ve açılış sonrası yapılacak değişiklikler" başlıklı 5. maddesinde, "Kurum açmak isteyenler, aşağıdaki belgelerle birlikte açılacak yerin millî eğitim müdürlüğüne müracaat ederler: (...)

(i) Kurum açılacak binanın yapı kullanma izin belgesi" düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir.

Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.

Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinin 4. fıkrasında, öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Kanun'a dayanılarak yürürlüğe konulan 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Ortaokul Ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Kurum açma, kurucu ve kurucu temsilcisi" başlıklı 5. maddesinin 5. fıkrasında, kurum açmak isteyenlerin, Ek-1’de yer alan özel öğrenci barınma hizmetleri kurumu açacaklar için başvuru formu ve Bakanlıkça belirlenen belgelerle birlikte il veya ilçe millî eğitim müdürlüğüne müracaat edecekleri belirtilmiş olup, Yönetmelik Ek'inde kurum açmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerden istenilecek belgeler arasında kurum binasının yapı kullanım izin belgesine de yer verilmiştir.

Dolayısıyla, barınma hizmetinin verilebileceği kurumların niteliğinin Yönetmelik'te düzenlendiği görülmekle birlikte, Yönetmelik'te kurum açma başvurusunda istenilen belgenin, Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin dava konusu 5. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde de yer almasında, üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

Öte yandan, davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin, Yönerge’nin yayım tarihinde faaliyete geçecek olan mevcut kurumların kazanılmış haklarını ihlal ettiği iddia edilerek düzenlemenin iptali istenilmektedir.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun "Yapı Ruhsatiyesi" başlıklı 21. maddesinde, "Bu Kanunun kapsamına giren bütün yapılar için 26 ncı maddede belirtilen istisna dışında belediye veya valiliklerden yapı ruhsatiyesi alınması mecburidir. Ruhsat alınmış yapılarda herhangi bir değişiklik yapılması da yeniden ruhsat alınmasına bağlıdır." hükmüne, 26. maddesinde ise; “Kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak veya yaptırılacak yapılara, imar planlarında o maksada tahsis edilmiş olmak, plan ve mevzuata aykırı olmamak üzere mimari, statik, tesisat ve her türlü fenni mesuliyeti bu kamu kurum ve kuruluşlarınca üstlenilmesi ve mülkiyetin belgelenmesi kaydıyla avan projeye göre ruhsat verilir.” hükmüne yer verilmiştir.

Aynı Kanun'un "Yapı Kullanma İzni" başlıklı 30. maddesinde ise, "Yapı tamamen bittiği takdirde tamamının, kısmen kullanılması mümkün kısımları tamamlandığı takdirde bu kısımlarının kullanılabilmesi için inşaat ruhsatını veren belediye, valilik bürolarından. 27 nci maddeye göre ruhsata tabi olmayan yapıların tamamen veya kısmen kullanılabilmesi için ise ilgili belediye ve valilikten izin alınması mecburidir.

Mal sahibinin müracaatı üzerine, yapının ruhsat ve eklerine uygun olduğu ve kullanılmasında fen bakımından mahzur görülmediğinin tespiti gerekir. Belediyeler, valilikler mal sahiplerinin müracaatlarını en geç otuz gün içinde neticelendirmek mecburiyetindedir. Aksi halde bu müddetin sonunda yapının tamamının veya biten kısmının kullanılmasına izin verilmiş sayılır..." hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi neticesinde; gerçek veya tüzel kişilerin, kurum binalarında yer alması gereken tüm şartları sağlaması halinde özel öğrenci yurdu açabileceği.

İmar Kanunu'nun yapı ruhsatı ve yapı kullanım iznine ilişkin hükümleri uyarınca; "yapı ruhsatının" yapının inşaatına başlanabilmesi için alınması zorunlu belgelerden olduğu, imar mevzuatına göre yapılan denetimler neticesinde yapının kısmen ya da tamamen kullanıma hazır olduğunun tespiti halinde ise; "yapı kullanım izninin" verileceği, bir başka anlatımla, yapının inşasından önce, "yapı ruhsatı";

tamamlanması neticesinde, "yapı kullanım izni" alınacağı, bu Kanun kapsamına giren bütün yapılar için yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni alınmasının mecburi olduğu görüldüğünden, davacının iddiaları çerçevesinde kazanılmış hak kavramından bahsedilemeyeceği açıktır.

Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.