İslam Şahin Başvurusu (B. No: 2014/7280)

I. BAŞVURUNUN

KONUSU

1. Başvuru 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları

Kanunu’nun 4. maddesinin (C) fıkrası (4/C) kapsamında çalışan sağlık

personelinin döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmaması nedeniyle

mülkiyet hakkının ve eşitlik ilkesinin ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.

II. BAŞVURU

SÜRECİ

2. Başvuru 26/5/2014 tarihinde Diyarbakır Bölge İdare Mahkemesi

vasıtasıyla yapılmıştır. Başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön

incelemesi neticesinde başvurunun Komisyona sunulmasına engel teşkil edecek bir

eksikliğinin bulunmadığı tespit edilmiştir.

3. İkinci Bölüm Üçüncü Komisyonunca 8/12/2014 tarihinde,

başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar

verilmiştir.

4. Bölüm Başkanı tarafından 25/5/2015 tarihinde, başvurunun

kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar

verilmiştir.

5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına

(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü 24/6/2015 tarihinde Anayasa

Mahkemesine sunmuştur.

6. Bakanlık tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan görüş

2/7/2015 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu, Bakanlık görüşüne

karşı beyanda bulunmamıştır.

III. OLAY VE

OLGULAR

A. Olaylar

7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili

olaylar özetle şöyledir:

8. Başvurucu, Diyarbakır Halk Sağlığı Müdürlüğünde (Müdürlük)

4/C kapsamında geçici personel statüsünde çalışmaktadır.

9. Başvurucunun kendisine döner sermaye ek ödemesi yapılması

amacıyla yaptığı başvuruya Müdürlük tarafından cevap verilmeyerek talebi zımnen

reddedilmiştir. Bunun üzerine başvurucu, kurumdaki emsalleri ile aynı unvana

sahip olduğu, aynı görevi yaptığı ve döner sermaye oluşumuna katkıda bulunduğu

gerekçeleriyle talebinin zımnen reddine dair idari işlemin iptali ve döner

sermaye ek ödemelerinin tarafına ödenmesi istemiyle 6/9/2012 tarihinde,

Diyarbakır 3. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava açmıştır.

10. Mahkeme 13/12/2012 tarihli ve E.2012/604, K.2012/1126 sayılı

kararı ile davanın reddine karar vermiştir.

11. Temyiz edilen karar, Danıştay Onikinci

Dairesinin 19/6/2013 tarihli ve E.2013/2583, K.2013/5502 sayılı kararı ile “mahkemece heyet halinde karar verilmesinde hukuki

isabet görülmediği” gerekçesiyle bozulmuştur.

12. Bozma ilamı üzerine yapılan yargılama neticesinde Mahkeme

27/9/2013 tarihli ve E.2013/2492, K.2013/1686 sayılı kararı ile yine davanın

reddine karar vermiştir. Karar gerekçesinin ilgili kısımları şöyledir:

“Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin

incelenmesinden, 657 sayılı Yasa'da geçici personelin tanımı yapılırken

"Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet

sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimseler"

ibaresine yer verildiği görülmektedir. Dolayısıyla yasa uyarınca geçici

personele verilecek ücretlerin tespitinde Bakanlar Kurulu yetkili olup, bu

yetkiye dayanılarak çıkarılan 2009/14538 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 3/5.

maddesinde de; geçici personele, bu Kararda belirtilen

ücretler dışında herhangi bir ad altında ücret ödenemez ve sözleşmelerine bu

yolda hüküm konulamaz denilerek, geçici personele sözleşme ücretleri dışında

herhangi bir ücret ödenemeyeceği açıkça kurala bağlanmıştır. Anılan Bakanlar

Kurulu kararının hukuka aykırı olduğundan bahisle iptali için açılan davalarda,

Danıştay 11. Dairesinin E:2009/1104 ve Danıştay 12. Dairesinin E:2009/366

sayılı dosyalarında yapılan yargılama neticesinde; Dairelerince madde hükmü

hukuka uygun bulunarak iptal istemlerinin reddine karar verilmiştir.

Kaldı ki yine yukarıda hükmüne yer verilen

döner sermayeden elde edilen gelirin ödenmesine ilişkin usul ve esasların

belirlendiği Yönetmeliğin 2. maddesinde döner sermaye gelirinden

yararlanabilecek personel tek tek sayma yoluyla belirlenmiş olup, bu personel

arasında sözleşmeli personele yer verilmekle beraber, davacının istihdam

şeklini oluşturan geçici personele yer verilmediği görülmektedir.

Bu durumda, geçici personelin ücretlerini

belirlemeye yetkili Bakanlar Kurulu'nca, geçici personele sözleşme ücreti

dışında herhangi bir ücret ödenmeyeceğinin karara bağlanmış olması ve

yürürlükte bulunan mevzuat uyarınca, döner sermayeden elde edilen gelirden

yararlanabilecekler arasında geçici personele yer verilmemiş olması karşısında,

tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.”

13. Bu karara karşı yapılan itiraz, Diyarbakır Bölge İdare

Mahkemesinin 27/12/2013 tarihli ve E.2013/2124, K.2012/2161 sayılı ilamıyla

reddedilerek hüküm onanmıştır.

14. Başvurucunun karar düzeltme talebi de aynı Mahkemenin

11/4/2014 tarihli ve E.2014/1043, K.2014/1280 sayılı ilamıyla reddedilmiştir.

15. Bu karar, başvurucu vekiline 29/4/2014 tarihinde tebliğ

edilmiştir.

16. Başvurucu 26/5/2014 tarihinde bireysel başvuruda

bulunmuştur.

B. İlgili Hukuk

17. 657 sayılı Kanun’un 4. maddesi şöyledir:

“Kamu hizmetleri; memurlar, sözleşmeli personel, geçici

personel ve işçiler eliyle gördürülür.

…

C) Geçici personel:

Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet

Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşlerine dayanılarak Bakanlar

Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde

sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimselerdir. ...”

18. 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı

Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon)

Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. maddesi şöyledir:

“…döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum

ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil

olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme

yapılabilir…

Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu

(laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez

teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, döner sermaye gelirlerinden,

Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile

teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol

laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden

dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan

birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin

tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme

ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil

tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan

profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık

mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile

uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile

uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk

sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini,

başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez….

…”

19.

17/8/2012 tarihli ve 28387 sayılı Resmî Gazete’de

yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Taşra

Teşkilatında Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik’in

(Yönetmelik) 2. maddesi şöyledir:

“Bu Yönetmelik, il sağlık müdürlükleri ile müdürlüğe bağlı

birimlerde, Türkiye Halk Sağlığı Kurumuna bağlı laboratuvarlar,

halk sağlığı müdürlükleri ile müdürlüğe bağlı birimlerde ve Türkiye Kamu

Hastaneleri Kurumunun taşra teşkilatında görevli olan memurları, sözleşmeli

personeli, (11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı “Sağlık

Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde

Kararname”nin 32 nci maddesi uyarınca birliklerde sözleşmeli statüde

istihdam edilen personel hariç) açıktan vekil olarak atananları, 4/11/1981

tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 38 inci maddesine göre sağlık

kurum ve kuruluşlarında görevlendirilen personeli, diğer kamu kurum ve

kuruluşlarının kadrolarında bulunan ve haftanın belirli gün veya saatlerinde

veyahut belirli vakalar ve işler için görevlendirilen sağlık personeli ile

diğer kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarında bulunan ve belirli bir süre

için görevlendirilen sağlık personelini kapsar.”

IV. İNCELEME VE GEREKÇE

20. Mahkemenin 21/1/2016 tarihinde yapmış olduğu toplantıda

başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

21. Başvurucu; Müdürlük bünyesinde 4/C kapsamında çalışmaktayken

kendisine döner sermaye ek ödemesi yapılmaması nedeniyle idareye yaptığı

başvurunun zımnen reddi üzerine açtığı davanın reddedildiğini ancak döner

sermaye gelirlerinin oluşumuna katkı sağladığını ve kendisiyle aynı işi farklı

statülerde yapanlar bu ek gelirden yararlandırılırken kendisinin

yararlandırılmamasının hukuka aykırı olduğunu, farklı mahkemelerde aynı konuda

açılmış davaların ise kabul edildiğini belirterek Anayasa'nın 10. maddesinde

yer alan eşitlik ilkesinin ve 35. maddesinde yer alan mülkiyet hakkının ihlal

edildiğini ileri sürmüş; ihlalin tespiti ile yeniden yargılama yapılmasına hükmedilmesi

talebinde bulunmuştur.

B. Değerlendirme

22. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan

hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini

kendisi takdir eder (Tahir Canan,

B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu, mülkiyet hakkının ihlali iddiası

yanında ayrıca aynı olaya ilişkin aynı istemle açılan davalarda aynı yargı

koluna ait mahkemeler tarafından farklı kararlar verilmesi nedeniyle eşitlik

ilkesinin ihlal edildiğini de ileri sürmüştür. Bu iddianın ciddiye alınabilmesi

için başvurucunun, kendisi ile benzer durumdaki başka kişilere yapılan muamele

ile kendisine yapılan muamele arasında bir farklılığın bulunduğunu ve bu

farklılığın meşru bir temeli olmaksızın sırf ırk, renk, cinsiyet, din, dil,

cinsel yönelim vb. ayırımcı bir nedene dayandığını makul delillerle ortaya

koyması gerekir. Somut olayda başvurucunun bu yöndeki iddialarını

temellendirecek somut bulgu ve kanıtlar ortaya koyamadığı, mahkemelerce aynı

konuda farklı kararlar verildiği iddiasının esas itibarıyla hukuki belirlilik

ilkesi ile yargılamanın sonucunun adil olmadığı şikâyetine, dolayısıyla adil

yargılanma hakkına ilişkin olduğu değerlendirilmiştir. Bu nedenle başvurucunun

şikâyetlerinin mülkiyet ve adil yargılanma hakları kapsamında incelenmesi

gerektiği değerlendirilmiştir.

1. Mülkiyet Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin

İddia

23. Başvurucu 4/C kapsamında çalışan bir personel olarak döner

sermaye ek ödemeden yararlandırılmaması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal

edildiğini ileri sürmüştür.

24.

Bakanlık görüş yazısında, mülkiyet hakkının mevcut mal, mülk ve varlıkları

koruduğu, belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı

elde etmeye yönelik meşru bir beklentinin de mülkiyet hakkı güvencesinden

yararlanabileceği belirtilmiştir. Somut olayda ise Bakanlar Kurulunca geçici

personele başka bir ücret ödenemeyeceğinin karara bağlandığı, hizmet

sözleşmesine imza atarak koşulları kabul eden başvurucu bakımından korunması

gereken bir meşru beklenti olup olmadığının değerlendirilmesinde takdirin

Anayasa Mahkemesine ait olduğu belirtmiştir.

25. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.

26. Öncelikle başvurucunun başvuruya konu olayda Anayasa

ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) ortak koruma alanında yer

alan mülkiyet hakkı kapsamında korunmaya değer bir menfaatinin bulunup

bulunmadığının tartışılması gerekmektedir (Selçuk

Emiroğlu, B. No: 2013/5660, 20/3/2014, § 25).

27. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ve 30/3/2011

tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama

Usulleri Hakkında Kanun’un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrası

hükümlerine göre Anayasa Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının

incelenebilmesi için kamu gücü tarafından ihlal edildiği iddia edilen hakkın,

Anayasa'da güvence altına alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin

taraf olduğu ek protokollerinin kapsamına da girmesi gerekir (Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, §

18).

28. Anayasa'nın "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35.

maddesi şöyledir:

"Herkes, mülkiyet ve miras

haklarına sahiptir.

Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla,

kanunla sınırlanabilir.

Mülkiyet hakkının kullanılması toplum

yararına aykırı olamaz."

29. Belirli

durumlarda, bir "ekonomik değer" veya icrası mümkün bir

"alacak" iddiasıyla oluşan "meşru bir beklenti",

Anayasa'nın ve Sözleşme'nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkı

güvencesinden yararlanabilir. Meşru beklenti, makul bir şekilde ortaya konmuş

icra edilebilir bir iddianın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli bir kanun

hükmüne veya başarılı olma şansının yüksek olduğunu gösteren yerleşik ve

istikrarlı bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki

bir beklentidir. Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece ulusal hukukta

mülkiyet hakkı kapsamında savunulabilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin

kabulü için yeterli değildir. (Kemal Yeler

ve Ali Arslan Çelebi, § 37).

30.

Dolayısıyla Anayasa ve Sözleşme’nin ortak koruma kapsamında olan meşru

beklentiye dayalı mülkiyet hakkının tespiti, mevcut hukuk sisteminde iddia

edilen mülkiyet iddiasının tanınmasına bağlı olup bu tanıma ise mevzuat

hükümleri ve yargı kararları ile yapılabilecektir (Üçgen Nakliyat Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2013/845, 20/11/2014,

§ 37).

31.

Mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden şikâyet eden bir kimse, önce böyle bir

hakkının var olduğunu kanıtlamak zorundadır (Cemile

Ünlü, B. No: 2013/382, 16/4/2013, § 26).

32.

Başvuruya konu somut davada başvurucu, 4/C kapsamında geçici personel olarak

bir sağlık kuruluşu olan Müdürlükte çalıştığı hâlde ve memurlar ile sözleşmeli

personelin yararlandırılmasına rağmen döner sermaye ek ödemesinden

yararlandırılmadığını belirterek Mahkemeden bu idari işlemin iptali ile döner

sermaye ek ödemelerinin verilmesi yönünde talepte bulunmuştur. Başvuru konusu

olayda ihtilaf konusu, 4/C kapsamında çalışan sağlık personeline döner sermaye

ek ödemesi yapılıp yapılmayacağı hususuna ilişkindir. Bu durumda açıklığa

kavuşturulması gereken husus; talep edilebilir bir alacağa bağlı olarak

başvurucunun, Anayasa ve AİHS'in ortak koruma

alanında yer alan mülkiyet hakkı kapsamında korunmaya değer bir menfaatinin,

bir diğer ifadeyle mülkiyet hakkı kapsamında meşru beklentisinin bulunup

bulunmadığıdır.

33.

Anayasa'nın ve Sözleşme’nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkının

“döner sermaye ek ödemesi” verilmesine ilişkin olarak bireylere bir güvence

sağlamadığı açıktır. Bununla birlikte bireyler, ancak belirtilen ek ödemenin

yapılması konusunda kanuni düzenleme veya içtihatlarda yeterli dayanağın olması

hâlinde bu yöndeki talepleri mülkiyet hakkı kapsamında kabul edilerek

güvencelerden yararlandırılabilir. Öyleyse bu aşamada değerlendirilmesi gereken

husus, başvurucunun talep ettiği dönemde döner sermaye ek ödemesinden

yararlandırılması gerektiği iddiasının kanuni düzenlemeler veya yargısal

içtihatlar ile desteklenip desteklenmediği, böylece başvurucunun iddiasının

Anayasa'nın 35. maddesi kapsamındaki güvence hükmüne uygulama alanı sağlayacak

yeterlilikte meşru beklenti oluşturup oluşturmadığıdır.

34. Geçici personel statüsü; belli bir vasıf gerektirmeyen, daha

çok bedensel çalışmalara ağırlık veren, başlangıç ve bitişi belli olan, süreli

işlerde çalışmayı öngörmektedir. Bu personel, idare ile yaptıkları bir sözleşme

uyarınca idare için belirli bir iş yapan kişi konumundadır ve yaptıkları iş,

geçici veya mevsimlik olup asli ve sürekli görevlerden de sayılmaz. Bu nedenle

geçici personel; Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında belirtilen memur ve diğer

kamu görevlileri kavramı dışında kalan, sözleşme ile çalıştırılan, işçi de

olmayan, kendine özgü istisnai bir istihdam türüdür (AYM, E.2010/46, K.2011/60,

5/6/2013).

35.

Sağlık personeline döner sermaye ek ücreti ödenmesine ilişkin düzenlemeler, 209

sayılı Kanun’un 5. maddesi ile ortaya konulmuştur (bkz. § 18). Söz konusu madde

ile Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarında çalışan memurlar ve sözleşmeli

personele döner sermaye ek ödemesi yapılması öngörülmüştür. Yönetmelik’in 2.

maddesinde de ek ödeme yapılacak personel kapsamı belirlenmiştir. 4/C

kapsamında çalışan sağlık personeli ise anılan Kanun hükmünde ve Yönetmelik

düzenlemesinde döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılacak kapsamdaki

çalışanlar arasında açık olarak sayılmamıştır.

36.

Ancak yine 4/C kapsamındaki sağlık personeline döner sermaye ek ödemesi

yapılmaması üzerine açılan bir davada Danıştay Onikinci

Dairesi 26/11/2013 tarihli ve E.2013/725, K.2013/8623 sayılı kararı ile

davacıya ek ödeme yapılmamasına dair idari işlemin iptaline karar vermiştir.

Kararın gerekçesinin ilgili kısımları şöyledir:

“…

… bu ödemenin prensip

olarak döner sermaye gelirinin elde edilmesine katkı sağlayanlara yapılması

esasının kabul edilmesine karşılık, Kanun maddesinde bu ödemeden

yararlanacaklar arasında 657 sayılı Yasanın 4/C maddesi kapsamında istihdam

edilen geçici personelin sayılmadığı görülmektedir.

Öte yandan, anılan

Yasa maddesiyle hangi statüdeki kişilerin bu ödemeden yararlandırıldığına

bakıldığında; … neredeyse 657 sayılı Yasanın 4/C maddesi uyarınca istihdam

edilen geçici personel haricinde hemen herkesin bu ödemeden Yönetmelikte

sayılan esaslar dahilinde yararlandırıldığı görülmektedir.

Konuya ilişkin

Anayasa hükümleri ile yukarıda hükmüne yer verilen İnsan Haklarına ve Çalışan

Haklarına dair taraf olduğumuz uluslarası sözleşme

hükümleri dikkate alındığında; "hukuk devleti ilkesi", "eşitlik

ilkesi", "eşit iş için eşit ücret hakkı", "adil ve

(yeterli) elverişli bir ücret hakkı", "adil çalışma koşullarına sahip

olma hakkı", "fazla mesai karşılığında zamlı ücret alma hakkı",

"eşit muamele görme hakkı" gibi Anayasa'nın 90. maddesi uyarınca

kanun hükmünde olan evrensel hukuk normları ile İş Hukukunun temel

prensiplerinden biri olan "Eşit davranma ilkesi" göz önüne

alındığında; Sağlık Bakanlığı teşkilatında görev yapan hemen tüm çalışan

grupları kendi çalışmaları ile elde edilen döner sermaye ek ödemesinden

yararlandırılırken, geçici personelin katkı sağlayıp sağlamadığına yahut

Bakanlık Merkez teşkilatında görev yaparak dolaylı olarak katkı sağlayıp

sağlamadıklarına bakılmaksızın yararlandırılmamasında ülkemiz açısından

bağlayıcılığı bulunan evrensel hukuk ilkelerine ve hukuka uyarlık

bulunmamaktadır.

Nitekim, Anayasa'nın

36/2. ve 138/1. maddeleri delaletiyle Anayasa'ya, kanuna ve hukuka uygun olarak

vicdanı kanaatlerine göre hüküm vermekle yükümlü olan yargı mercilerinin,

öğretinin de belirttiği üzere kamu hukukunda da geçerli olan Medeni Kanun'un 2.

maddesinde düzenlenen iyiniyet kuralı gereği;

teorideki statünün uygulamada farklılaştırılması sonucu gerçekleşen hayat

gerçekliğini görmezden gelmesi kabul edilemez.

Buna karşılık madde

metnini dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki haline getiren, 7.3.2006

gün ve 5471 sayılı Yasa'nın (2006 yılı değişikliği) genel gerekçesinde, madde

gerekçesinde, TBMM Sağlık, Aile, Çalışma ve Sosyal İşler Komisyonu Raporu ile

TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu Raporunda ve 2.3.2006 günlü TBMM Genel

Kurulu'ndaki görüşmelerde; döner sermaye gelirinin elde edilmesine katkı

sağlayan tüm personelin bu ek ödemeden yararlandırılacağı, personele döner

sermaye gelirlerinden pay verilerek kamu hizmetinin daha iyi işlemesinin

sağlanması ve çalışanların teşvik edilmesi esasının kabul edildiği, geçici

personel yönünden de döner sermaye gelirlerinin elde edilmesine katkı yapıp

yapmadıklarına bakılmaksızın hiçbir şekilde ödeme yapılmayacağına ve bu kesimin

bu ödemeden mahrum bırakılacağına dair herhangi bir ifadenin yer almadığı gibi

bu konuda herhangi bir tartışma da yaşanmadığı, dolayısıyla yasa koyucunun

geçici personeli bu ödemeden mahrum bırakma yönünde açık bir irade ortaya

koymadığı anlaşılmaktadır.

…

…geçici personel olan

davacının döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmasına statü bağlamında hukuki

bir engel bulunmadığından, davacının bu dönemde fiilen yaptığı görev esas

alınarak, 209 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca çıkarılan Yönetmelikte

belirtilen statü dışındaki koşulları taşıması halinde Yönetmelikte belirlenen

esaslar dahilinde bu ödemeden yararlandırılması gerektiği açık olduğundan, bu

konuda her hangi bir araştırma yapılmaksızın salt davacının geçici personel

statüsünde olması gerekçe gösterilerek tesis edilen dava konusu işlemde hukuka

uyarlık bulunmamaktadır.

…”

37. Danıştayın anılan Dairesinin 24/6/2014 tarihli ve

E.2012/7307, K.2014/5306 ile 24/6/2014 tarihli ve E.2011/4806, K.2014/5305

sayılı kararları da aynı yöndedir. Öte yandan Danıştay Onbirinci

Dairesi de 4/12/2014 tarihli ve E.2011/3215, K.2014/7755 sayılı kararı ile

Sağlık Bakanlığı Tedavi Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 209 sayılı Kanun

değişikliği hakkında düzenlediği 15/4/2011 tarihli ve 2011/32 sayılı genelgenin

2. maddesinin son cümlesinde yer alan “657

sayılı Kanun’un 4/C bendine göre işçi pozisyonunda istihdam edilenler, 209

sayılı Kanun kapsamında yer almadığından bunlara döner sermaye ek ödemesi

yapılması mümkün değildir.” kuralını benzer gerekçelerle iptal

etmiştir.

38.

Buna göre 4/C kapsamında çalışan sağlık personeli, döner sermaye ek ödemesinden

yararlanılmasını düzenleyen 209 sayılı Kanun’un 5. maddesi hükmü ile

Yönetmelik’in 2. maddesi kapsamında açık olarak yer almamakla beraber başvuruya

konu dava ve karar tarihlerinden sonra verildiği görülen Danıştayın

içtihatlarına göre ek ödemeden yararlandırılmaları kabul edilmiştir. Diğer bir

deyişle Danıştay, Kanun ve Yönetmelik’te açık olarak yer almadığı belirtilen

döner sermaye ek ödemelerinden geçici sağlık personelinin de yararlandırılması

gerektiğine hükmetmiş ve yorum yoluyla ek ödemeden yararlananların kapsamını genişletmiştir.

39.

Somut olayda ise başvurucu 6/9/2012 tarihinde dava açmış ve bu tarihten önceki

döneme ait döner sermaye ek ödemelerini talep etmiştir. Dolayısıyla geçici

sağlık personeli olan başvurucunun talep ettiği dönemde ve dava tarihinde

kendisine döner sermeye ek ödemesi yapılacağına dair bir yasa hükmü veya

yönetmelik düzenlemesi bulunmadığı, aksine ödeme yapılmamasına dair genelge

bulunduğu gibi Danıştayın anılan içtihatlarının

başvurucunun talep ettiği dönem ve dava tarihinden sonra verildiği gözetilmelidir.

Başvurucu talep ettiği dönem için döner sermaye ek ödemesinden

yararlanabileceği yönünde yerleşik bir yargı içtihadı da ortaya koymamıştır.

40.

Bu durumda somut başvuru konusu olayda başvurucunun, 209 sayılı Kanun

hükümlerine göre döner sermaye ek ödemesinden yararlanması yönündeki talebinin,

dava açtığı tarih ve talep ettiği dönem itibarıyla yürürlükteki kanun hükümleri

veya konuyla ilgili yargı içtihatları tarafından desteklenmediği ve mülkiyet

hakkı kapsamında meşru beklenti olarak nitelendirmeye yetecek somutlukta

olmadığı anlaşılmış dolayısıyla başvurucunun, Anayasa'nın 35. maddesinde

düzenlenen mülkiyet hakkına ilişkin korumadan yararlandırılmasının mümkün

olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

41.

Açıklanan nedenlerle başvurucunun Anayasa’nın 35. maddesi kapsamına giren

korunmaya değer bir menfaatinin bulunmadığı anlaşıldığından başvurunun bu

kısmının diğer kabul edilebilirlik şartları

yönünden incelenmeksizin konu bakımından yetkisizlik nedeniyle

kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.

2. Adil Yargılanma Hakkının İhlal Edildiğine

İlişkin İddia

42.

Başvurucu, döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmamasına ilişkin idari

işleme karşı açtığı davanın reddedilmesinin aynı konuda farklı mahkemelerce

verilen kararlar ile çelişki oluşturduğunu ileri sürmüştür.

43.

Bakanlık görüş yazısında, bu konuya ilişkin bir değerlendirmede

bulunulmamıştır.

44. Anayasa’nın 148. maddesinin dördüncü fıkrası şöyledir:

“Bireysel başvuruda, kanun yolunda gözetilmesi gereken

hususlarda inceleme yapılamaz.”

45. 6216 sayılı Kanun’un 48. maddesinin (2)

numaralı fıkrası şöyledir:

“Mahkeme, … açıkça dayanaktan yoksun başvuruların kabul

edilemezliğine karar verebilir.”

46.

6216 sayılı Kanun'un 48. maddesinin (2) numaralı fıkrasında açıkça dayanaktan yoksun

başvuruların Mahkeme tarafından kabul edilemezliğine karar verilebileceği

belirtilmiştir. Anayasa'nın 148. maddesinin dördüncü fıkrasında ise açıkça

dayanaktan yoksun başvurular kapsamında değerlendirilen kanun yolunda

gözetilmesi gereken hususlara ilişkin şikâyetlerin bireysel başvuruda

incelenemeyeceği kurala bağlanmıştır.

47.

Anılan kurallar uyarınca ilke olarak derece mahkemeleri önünde dava konusu

yapılmış maddi olay ve olguların kanıtlanması, delillerin değerlendirilmesi,

hukuk kurallarının yorumlanması ve uygulanması ile derece mahkemelerince

uyuşmazlıkla ilgili varılan sonucun esas yönünden adil olup olmaması bireysel

başvuru incelemesine konu olamaz. Bunun tek istisnası, derece mahkemelerinin

tespit ve sonuçlarının adaleti ve sağduyuyu hiçe sayan tarzda bariz takdir

hatası veya açık keyfîlik içermesi, bu durumun

kendiliğinden bireysel başvuru kapsamındaki hak ve özgürlükleri ihlal etmiş

olmasıdır. Bu çerçevede kanun yolu şikâyeti niteliğindeki başvurular, derece

mahkemesi kararları bariz takdir hatası veya açık keyfîlik

içermedikçe Anayasa Mahkemesince incelenemez (İhsan

Vurucuoğlu, B. No: 2013/539, 16/5/2013, §§

43, 44).

48.

Kural olarak aynı derecedeki bağımsız yargı mercileri arasında aynı hukuki

metne ilişkin yorum ve içtihat farklılıkları tek başına adil yargılanma

hakkının ihlali niteliğinde kabul edilemeyeceği gibi temyiz mercilerinin,

uyuşmazlıklara ilişkin olarak tarafların talepleri ve delilleri arasındaki

yorum farklılıkları da tek başına adil yargılanma hakkının ihlali niteliğinde kabul

edilemez (Ahmet Sağlam, B. No:

2013/3351, 18/9/2013, § 45).

49.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) de bölgesel ve görevsel yetkilere sahip

mahkemelerden oluşan her yargı sisteminin doğal olarak içtihat farklılıkları

barındırabileceğini, bu tür farklılıkların aynı yargı yetkisi çevresinde bile

görülebileceğini, bunun başlı başına adil yargılanma hakkına aykırı olduğunun

söylenemeyeceğini, hâkimlerin karar alma özerkliğinin, aynı metnin değişik

yargı kademelerinde farklı yorumlanması sonucunu doğurabileceğini ancak

mahkemelerin uygulamaları arasındaki uyumu ve içtihat birliğini sağlamaya

yönelik mekanizmaların hayata geçirilmesinin de önemli olduğunu belirtmektedir

(Nejdet Şahin ve Perihan Şahin/Türkiye [BD], B.

No: 13279/05, 20/10/2011, §§ 49-58).

50.

Başvuru konusu olayda geçici sağlık personeli olan başvurucunun döner sermaye

ek ödemesinden yararlandırılmamasına yönelik idari işlemin iptali ve ek ödeme

yapılması istemiyle açtığı dava, Mahkemenin 13/12/2012 tarihli kararı ile

yukarıdaki gerekçelerle ve esas itibarıyla 4/C kapsamında çalışan geçici sağlık

personelinin 209 sayılı Kanun’un 5. maddesi ile Yönetmelik’in 2. maddesinde

döner sermaye ek ödemelerinden yararlandırılacaklar kapsamında sayılmadığı

gerekçesiyle reddedilmiştir (bkz. § 12) Başvurucunun bu karara karşı yaptığı

itiraz ise Diyarbakır Bölge İdare Mahkemesince 27/12/2013 tarihinde

reddedilerek hüküm onanmış, karar düzeltme istemi de aynı Mahkemece 11/4/2014

tarihinde reddedilmiştir (bkz. §§ 13, 14).

51.

Başvurucu tarafından başvuru formuna eklenen Konya Bölge İdare Mahkemesinin

26/11/2013 tarihli, Adana Bölge İdare Mahkemesinin 1/11/2013 tarihli ve

Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 11/12/2013 tarihli kararlarında ise 4/C

kapsamında çalışan geçici sağlık personelinin döner sermaye ek ödemesinden

yararlandırılmaları gerektiği belirtilerek davalara konu olan idari işlemlerin

iptaline ve ek ödemelerin yapılmasına karar verildiği görülmüştür.

52.

Ancak başvurucunun dava açtığı tarih itibarıyla talep ettiği döneme ilişkin

olarak döner sermaye ek ödemelerinden 4/C kapsamında çalışan geçici sağlık

personelinin de yararlandırılacağına dair bir yargısal içtihat sunulmamıştır.

53.

209 sayılı Kanun’un 5. maddesinde 7/3/2006 tarihli ve 5471 sayılı Kanun’un 1.

maddesi ile değişiklikler yapılarak sağlık çalışanlarına yapılacak döner

sermaye ek ödemesinin kapsamı ve mahiyeti yeniden belirlenmiştir. Bu yasal

değişiklikten sonra 4/C kapsamında çalışan geçici sağlık personeline döner

sermaye ek ödemesi yapılmaması üzerine başvuruya konu davada olduğu gibi idari

yargı mercilerinde davaların açıldığı görülmektedir.

54.

Bu durumda somut olay bakımından yapılan yasal değişikliğin ve bu yasal

değişiklik uyarınca düzenlenen bir yönetmeliğin mahkemelerce ilk defa

yorumlanması söz konusudur. İlgili mevzuatın ilk defa yorumlanmasında bölgesel

ve görevsel yetkilere sahip mahkemeler arasında farklılıklar oluşması doğaldır.

Yukarıda da değinildiği üzere böylesi bir durumda mahkemelerin uygulamaları

arasındaki uyumu ve içtihat birliğini sağlamaya yönelik mekanizmalar önem taşımaktadır

(bkz. § 51).

55. Yüksek

mahkemelerin oynaması gereken rol tam da yargı kararlarında doğabilecek içtihat

farklılıklarına bir çözüm getirmektir. Bununla birlikte yeni kabul edilmiş bir

yasanın yorumlanmasında olduğu gibi bazı hâllerde içtihadın müstekar

hâle gelmesinin belirli bir zamanı gerektirdiği açıktır (Türkan Bal [GK], B. No: 2013/6932, 6/1/2015, § 56).

56.

Nitekim başvuruya konu dava ve karar tarihlerinden sonra idari yargı düzeninde

yüksek mahkeme olan ve kararları ülke çapında tüm idari yargı makamlarınca

dikkate alınması gereken Danıştayın verdiği kararlar

ile geçici sağlık personeline de döner sermaye ek ödemesi yapılması yönünde

kararlar verilmiş; ödeme yapılmamasına yönelik ilgili genelge maddesi iptal

edilmiş ve böylece yargısal uygulama, 4/C kapsamında çalışan sağlık personeline

de döner sermaye ek ödemesi yapılması yönünde gelişmiştir. Bu durumda somut

olayda yeni kabul edilmiş bir yasanın yorumlanmasında Danıştayın

kararları ile yargısal içtihatların zamanla geliştirildiği ve uyumlaştırıldığı

görülmektedir.

57.

Mahkemenin gerekçesi ve başvurucunun iddiaları incelendiğinde iddiaların

özünün, Derece Mahkemesi tarafından hukuk kurallarının yorumlanmasında isabet

olmadığı ve esas itibarıyla bunun yargılamanın sonucuna ilişkin olduğu

anlaşılmaktadır.

58. Başvurucu,

yargılama sürecinde karşı tarafın sunduğu deliller ve görüşler hakkında bilgi

sahibi olamadığına, kendi delillerini ve iddialarını sunma olanağı

bulamadığına, karşı tarafça sunulan delillere ve iddialara etkili bir şekilde

itiraz etme fırsatı bulamadığına ya da uyuşmazlığın çözüme kavuşturulmasıyla

ilgili iddialarının Derece Mahkemesi tarafından dinlenmediğine ilişkin bir

bilgi ya da kanıt sunmadığı gibi Mahkemenin kararında bariz takdir hatası veya

açık keyfîlik oluşturan herhangi bir durum da tespit

edilememiştir.

59.

Açıklanan nedenlerle başvurucu tarafından ileri sürülen iddiaların kanun yolu

şikâyeti niteliğinde olduğu, Derece Mahkemesi kararlarının bariz takdir hatası

veya açık keyfîlik de içermediği anlaşıldığından

başvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden

incelenmeksizin açıkça dayanaktan yoksun

olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.

B. Yargılama giderlerinin

başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA

21/1/2016

tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Başkan

:

Engin YILDIRIM

Üyeler

:

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Celal Mümtaz AKINCI

Muammer TOPAL

M. Emin KUZ

Raportör : Özgür DUMAN Başvurucu : İslam ŞAHİN Vekili : Av. Mehmet Tuna KAYA