AYM Norm Denetimi E.1965/25 K.1965/57

Karar tarihi:26/10/1965

Resmi gazete tarih/sayı:8.12.1965/12171

İtiraz eden : Rize İcra Tetkik Mercii

İtirazın konusu : 29 Nisan 1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri hakkındaki Kanunun 3 üncü maddesinin, bekçi ücretleri ile ilgili kısmının Anayasa'ya aykırılığı nedeni ile iptali istenmiştir.

Olay : İcra Tetkik Merciinin 14/6/1965 günlü kararından, Rize Emniyet Müdürlüğünün yazısında adları bildirilen kişilerin, bekçi ücretlerini ödemediklerinden, Âmme Alacaklarının Tahsil Usulü hakkındaki Kanun gereğince hapsen tazyik olunmalarına karar verilmesi istendiği anlaşılmaktadır.

Tetkik

merciinin aynı kararında gerekçe olarak, özetle "bekçi ücretlerinin

dayanağı 29/4/1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri hakkındaki Kanunun 3 üncü

maddesi olduğu; bu maddede, bekçi ücretlerinin mükellefleri ile bunların ne

nisbette ve hangi esasa göre ve ne miktarda bu ücretleri ödeyeceklerinin tesbit

olunmadığı, bu maddenin bir malî mükellefiyet ve bir vergi koyduğu, vergi

kanunlarının, verginin konusu, matrahı ve oranı ile tahsil yolunu önceden belli

etmeleri zorunlu olduğu, sözü geçen 3 üncü maddede bu unsurların belli edilmesi

işinin mahallî idare meclislerine bırakıldığı, iptali istenen hükmün bu yönden

Anayasa'ya aykırı olduğu, Âmme Alacaklarının Tahsil Usulü hakkındaki 6183

sayılı Kanunun değişik 60 inci maddesi uyarınca hapisle tazyik kararı verilebilmesi

için alacağın bir âmme alacağı olup olmadığının araştırılması ve olaydaki

alacağı doğuran hükmün gözönünde tutulması ve dolayısiyle bu hükmün de

uygulanması gerektiği" açıklanmıştır.

İnceleme : Anayasa Mahkemesi içtüzüğünün 15 inci maddesi uyarınca 2/7/1965 gününde yapılan ilk incelemede, dosyada bir eksiklik bulunmadığı ve başvurmanın, Anayasa'nın 151 inci ve Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri hakkındaki 22/4/1962 günlü ve 44 sayılı kanunun 27 nci maddesine uygun olduğu anlaşılmakla; işin esasının incelenmesine karar verildiğinden, hazırlanan rapor, mahkemenin 14/6/1965 günlü kararı, 29 Nisan 1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri Kanunu ve Anayasa'nın ilgili hükümleri, Komisyon raporları ve Temsilciler Meclisi görüşme tutanakları okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü.

Gerekçe : Sözü geçen kanunun 3 üncü maddesi şöyledir :

"Madde 3 - Bekçilerin memuriyetleri İstanbul'da Polis Müdürü ve vilâyatta en büyük mülkiye memurları tarafından tasdik edilmek üzere sureti intihabile bunlara verilecek ücretin tâyini miktarı ve tarzı tevzi ve cibayet ve tediyesi mahallerinin örf ve taammülüne ve ihtiyacına göre meclisi idarei mahalliyece tahtı karara alınır ve bekçi ücretini tediyeden imtina edenler hakkında mecalisi mezkûrece Tahsili Emval Kanunu ahkâmı tatbik olunur."

Mahkeme kararının gerekçesinden, iptal isteminin, bu maddede yer alan "...... bunlara verilecek ücretin tâyini miktarı ve tarzı tevzii ve cibayet ve tediyesi mahallerinin Örf ve taamülüne ve ihtiyacına göre meclisi idarei mahalliyece tahtı kararı alınır." seklindeki hükme ilişkin olduğu sonucuna varılmıştır.

Üyelerden Asım Erkan ve Abdurrahman Şeref Hocaoğlu, olayda, Anayasa'nın 151 ve 44 sayılı Kanunun 27 nci maddeleri uyarınca, bakılmakta olan bir dâva bulunmadığı, icra tetkik merciinin de Anayasa'nın 151 inci maddesinde yazılı mahkeme olmadığı ve böylece 251 sayılı Kanun gereğince karar vermek durumunda olan hâkimin iptal isteğinde bulunmağa yetkili bulunmadığı görüşünü savunmuşlardır.

İcra

tetkik mercii görevini yapanlar hâkim sıfatını taşımaktadırlar. Bu nitelikleri

İcra ve İflâs Kanununun çeşitli maddelerinde ve özellikle 4 üncü maddesinde

açıklanmıştır. Bu maddede "icra ve iflâs dairelerine karşı yapılan

şikâyetlerle itirazların tetkik mercii ...... bulunan yerlerde müstakil icra

hâkimleri ile muavinleri ...... dir." denilmektedir. İcra hâkimleri

kendilerine sunulan şikâyet ve itirazları, belli usule uyarak yargılamakta ve

objektif hukuk kurallarını bu şikâyet ve itirazlara uygulamak suretiyle bunları

kesin hükme bağlamaktadırlar. Bu fonksiyonu gören icra tetkik mercilerinin

mahkeme olarak kabul edilmeleri gerekir. Sözü geçen 6183 sayılı Kanunun, 251

sayılı Kanunla değişik 60 ıncı maddesi uyarınca icra tetkik mercilerine

sevkedilen işler de, şikâyet ve itirazlar gibi, yargı yolu ile çözümlenmekte

olduklarından, bakılmakta olan birer dâvadır. Bu nedenlerle olaydaki itirazın,

Anayasa'nın 151 ve 44 sayılı Kanunun 27 nci maddelerine uygun olarak

yapıldığına oy çokluğu ile karar verildikten sonra isin esasının incelenmesine geçildi.

Malî yüküm konusu, Anayasa'nın 61 inci maddesinde ele alınmıştır. Bu madde şöyledir:

"Madde 61 - Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.

Vergi, resim ve harçlar ve benzeri malî yükümler ancak kanunla konulur."

Çarşı

ve mahalle bekçilerinin görevi, zabıtanın denetimi altında ve onun yardımcıları

olarak genel güvenliği sağlamak ve adli zabıtaya yardımcı olmaktır. Bu görevin

bir kamu hizmeti olduğu meydandadır. Şu halde bekçilere, hizmetlerine karşılık

verilen ücret, bir kamu gideridir. Bu gideri karşılamak amacı ile kişilerden

alınan para da kendilerine yönetilen, Anayasa deyimi ile, vergi benzeri bir

malî yükümdür. Bu bakımdan bekçi paraları, Anayasa'nın 61 inci maddesinin

kapsamına girmektedir. Gerçi bu malî yüküm bir kanunla konulmuş bulunmaktadır.

Ancak bu durum, Anayasa'ya uygunluğun kabulü için yetmemektedir. 61 inci madde

gereğince, bekçi paralarının, herkesin malî gücüne göre alınmasını da kanun

sağlamalıdır. Yani Anayasa'nın koyduğu prensibin nasıl uygulanacağını her malî

yükümün özelliğine göre kanun koyucu ana hatlariyle belli etmeli ve idareye yol

göstermelidir. Anayasa Komisyonu raporunun 61 ıncı maddeye ilişkin kısmında

açıklandığı üzere, verginin, vatandaşların malî gücüne göre alınması, maliye

ilminin prensiblerine ve sosyal adalete uygun bir esastır. Konu, Anayasa'nın

ilkelerinden olan sosyal adalet ile ilgisi bakımından da önem taşımaktadır. Şu

halde iptali istenilen kanun hükmünün malî güce esasına uygun olup olmadığı

araştırılmalıdır.

Bundan başka, bir malî yükümün kanunla konulmuş sayılabilmesi için, çerçevesinin yasama tasarrufu ile belirtilmesi zorunludur. Bu da, malî yükümün konusu ile matrah ve oranının veya hiç olmazsa en yüksek sınırının ve yükümlülerin belli edilmesi ile sağlanabilir. Olay bu yönden de incelenmelidir.

Konu

bu açılardan ele alınınca, iptali istenen hükmün malî güç esasını gözetmediği

görülmektedir. Gerçekten, kanunun 3 üncü maddesinde bekçilere verilecek ücretin

miktarı İle tevzi tarzının, 'mahallerinin Örf ve teamülüne ve ihtiyacına göre

mahallî idare meclislerince karar altına alınacağı yazılıdır. Demek ki, bekçi

ücreti olarak ne kadar para toplanacağını ve bunun ne kadarının kimlerden

alınacağını idare meclisi belli edecektir. Bu hükümde bekçi ücretlerini

kişilerden malî güçlerine göre almağa idareyi zorlayan bir yön yoktur, İdare

sadece, Örf ve teamül ile ve ihtiyaçla bağlıdır. Söz konusu ihtiyaç, bekçilik

hizmetinin, gerektireceği paranın toplamını ifade eder. Önemli olan, bu

paranın, herkesten, malî gücüne göre alınmasıdır. Anılan hükümde yer alan örf

ve teamül terimi bu hususta açık bir dayanak ve direktif niteliğinde değildir.

Örf ve teamüller kendiliğinden doğar, yayılır ve zamanla yerleşir. Örf ve

teamüllerin tesbiti her zaman kolay olmaz ve üstelik bunlar da gene zamanla

değişebilir veya terkedilebilirler. Ayrıca, belli bir alanda, çeşitli yönlerde

örf ve teamüller meydana gelebilir. Böyle olunca, kanundan önce de alındığı

anlaşılan bekçi ücretlerinin herkesin malî gücüne göre alınması yolunda bir örf

ve teamülün kurulup kurulmadığı, bunun devam edip etmediği ve kanunda hangi örf

ve teamülün kasdedildiği, tartışmağa elverişli birer konudur. Başlı başına bu

tartışma imkânı, Anayasa'nın 61 inci maddesinde malî yükümler iğin öngörülen

malî güç unsurunun kanunda gözetilmediğini kabul için yeter bir nedendir. Zira

bu unsurun açık bir direktif teşkil edecek şekilde kanunda yer alması ve bunun,

uygulayanların anlamışına ve yorumuna bırakılmaması zorunludur. Öte yandan

metinde bulunan "... mahallerinin Örf ve teamülüne ... göre" deyimi

Örf ve teamülün yer itibariyle değişik olabileceğini anlatmaktadır. Yerine göre

değişebilen bir örf ve teamülün, her yerde ve herkese uygulanması gereken malî

güç unsuru bakımından bir dayanak sayılabileceği söylenemez. Kanunda herkesin

malî gücünün göz-onünde tutulması kasdedilmiş olsa idi bu hususun ayrıca

açıklanması gerekirdi. Bunun yapılmamış olması karşısında, kanundaki örf ve

teamül teriminin malî güç unsurunu kapsamadığı sonucuna varılmalıdır. Bu

nedenlere ek olarak şu da söylenebilir: Kararlılık ifade eden örf ve teamül

doğuşu ve niteliği itibariyle, herkesin malî gücünün ayrı ayrı incelenerek

tesbit edilmesini ve kişilerin arada değişmesi muhtemel olan durumlarının

izlenmesini sağlamağa elverişli değildir. Şu halde iptali istenen hükümde,

bekçi ücretlerinin, herkesin malî gücüne göre alınmasını Öngören bir hükmün

bulunmadığını kabul etmek gerekir. Gerçi, idarece, çarşı ve mahallât bekçileri

hakkında bir yönetmelik hazırlanmış, Resmî Gazete'de yayınlanmış ve bunun 2 nci

maddesinde bekçi ücreti yükümlülerinin "ödeme kabiliyetlerinin"

nazara alınması yolundn bir hüküm konulmuştur. Ancak bu yönetmeliğin, kanun

derecesinde kuvvetli ve istikrarlı bir teminat sayılamayacağı meydandadır.

İdare kanunla bağlı olmayınca, yönetmeliğin bu hükmünü her zaman kaldırabilir.

Anayasa'ya uygunluğu sağlamak için, malî güç konusunun, kanunla düzenlenmesi

zorunludur. İptali istenen hüküm, bu unsuru kapsamadığından ve bu unsur

gözetilmeksizin uygulama yapılmasına acık kapı bıraktığından Anayasa'nın 61

inci maddesine aykırı düşmektedir.

Öte

yandan yukarıda belirtildiği üzere, malî bir yüküm olan bekçi ücretlerinin

konusunun, matrahının ve nisbetinin gösterilmesi veya hiç olmazsa en yüksek

sınırının ve bir de bununla kimlerin yükümlü tutulacaklarının gösterilmesi

gerekirken kanunda sadece konu belirtilmiş ve böylece öteki konular, idarenin

takdirine bırakılmıştır, idare, bu takdir hakkına dayanarak ihtiyacı

genişletmek suretiyle çok yüksek bekçi ücretleri alabileceği gibi yükümlüleri

de kendisi belli edebilecek ve örneğin her ailenin bütün fertlerini bu yüküme

tabi tutabilecek veya bazı kişileri bunun dışında bırakabilecektir. Bu çeşit

bir uygulama, Anayasa'nın 61 inci maddesinin sözüne ve amacına uymaz. Anayasa

koyucusu, malî yükümlerin kanunla konulmasını ve herkesin malî gücüne göre

alınmasını emretmekle, bu ve benzeri keyfi uygulamaların Önlenmesini hedef

tutmuştur. Bu nedenle de, söz konusu kanun hükmü Anayasa'nın aynı maddesine

aykırı bulunmaktadır.

Olay,

bekçi paralarının harcanması şekli yönünden de incelenmeye muhtaçtır. Çarşı ve

Mahallât Bekçileri hakkındaki Kanunun 3 üncü maddesi uyarınca bekçilerin,

İstanbul'da polis müdürü ve illerde, en büyük mülkiye memurları tarafından

onaylanmak üzere intihapları sureti ve bunlara verilecek ücretin Ödenmesi şekli

mahallî idare meclislerince karar altına alınır. Bu hükümden, bekçilerin

merkezi idarenin iller teşkilâtı içinde hizmet gören kişiler oldukları

anlaşılmaktadır. Böyle olunca, kamu hizmeti gören bekçilere Ödenen ücretler,

Devletçe yapılan harcamalar niteliğini taşımaktadır. Anayasa'nın 126 ncı

maddesinin birinci fıkrasında şu hüküm vardır. "Devletin ve kamu iktisadî

teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle

yapılır." Bekçiler için yapılan harcamalara da bu hüküm uygulanmalıdır.

Yani, Devlet bütçesinin ilgili kısmında bir yandan bu hizmet için lüzumlu

gelirler ve öbür yandan da gider kısmında gerekli harcamaları karşılamak üzere

yeteri kadar ödenek gösterilmelidir. Bundan başka, Özel kanununda da,

çalıştırılacak bekçilere ait kadrolar eklenmelidir. Anayasa'ya uygun bir

harcama bu suretle sağlanabilir. Oysa sözü geçen kanunda bu harcama idare

meclislerinin kararına bırakılmış ve bütçe ile ilgilendirilmemiştir. Yürürlüğe

konulan yönetmelikte de, kanundaki boşluktan faydalanılarak, idare heyetlerince

bir gelir ve gider tahmin cetveli düzenleneceği ve tahsilat ile giderlerin bu

cetvele göre yapılacağı öngörülmüştür. Şu yönü de belirtmek yerinde olur ki,

kanun koyucu çarşı ve mahalle bekçileri için yürürlükteki kanunla kabul ettiği

sistemi değiştirerek bu hizmeti mahalli idarelerden birine bağlayabilir. Bu

takdirde de lüzumlu gelirler ile ödenekler ilgili idarenin bütçesinde ve bekçi

kadroları kendi mevzuatı içinde yer almalıdır.

Yukarıda izah edildiği üzere, söz konusu kanun hükmü, bekçi ücretlerine ilişkin harcamada Anayasa'nın 126 ncı maddesine aykırı bir usul koymuş olup bu bakımdan da bu maddeye aykırı bulunmaktadır;

Sonuç : Bu nedenlerle, 29 Nisan 1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri hakkındaki Kanunun 3 üncü maddesinde yer alan .......... bunlara verilecek ücretin tâyini miktarı ve tarzı tevzii ve cibayet ve tediyesi mahallerinin örf ve teammülüne ve ihtiyacına göre meclisi idarei mahalliyece tahtı karara alınır........" şeklindeki hükmün, Anayasa'nın 61 İnci ve 126 ncı maddelerine aykırı olduğundan iptaline oybirliği ile;

2 - İş bu iptal hükmünün 25/4/1966 gününde yürürlüğe girmesine üyelerden Celâlettin Kuralmen'in muhalefeti ile ve oyçokluğu ile;

26/10/1965 gününde karar verildi.

Başkan

Lûtfi Akadlı

Başkanvekili

Rifat Göksu

Üye

Cemalettin Köseoğlu

Üye

Asım Erkan

Üye

Şemsettin Akçoğlu

Üye

İbrahim Senil

Üye

İhsan Keçecioğlu

Üye

A. Şeref Hocaoğlu

Üye

Salim Başol

Üye

Celâlettin Kuralmen

Üye

Hakkı Ketenoğlu

Üye

Sait Koçak

MUHALEFET

ŞERHİ

Hâkimler ancak, Anayasa'nın 151 inci ve 44 sayılı Kanununun 27 nci maddeleri uyarınca, bakmakta oldukları bir dâvada uygulanacak kanun hükmünü Anayasa'ya aykırı görürlerse, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurabilirler.

Ceza dâvaları; Cumhuriyet Savcıları tarafından yerine göre talepname veya iddianame ile açılır.

Hukuk dâvaları; taraflar arasında tahaddüs eden hukuki ihtilâfın çözülmesi için usulü dairesinde düzenlenen dâva dilekçesinin, asliye hukuk veya sulh hukuk yahut ticaret mahkemesine verilmesiyle açılır.

Rize İcra Tetkik Mercii Hâkimliğinden mahkememize gönderilen evraka nazaran açılmış hukuk veya ceza dâvası bulunmamaktadır.

İcra Tetkik Mercii Hâkiminin esas görevi, icra takiplerinde vukubulan itiraz ve şikâyetleri incelemekten ibarettir.

Sözü geçen hâkim, bu sıfatiyle gerek ceza ve gerekse hukuk dâvalarına bakan mahkemenin hâkimi değildir.

Anayasa'nın 151 inci ve 44 sayılı Kanunun 27 nci maddelerinde öngörülen "Mahkeme" ve "bakılmakta olan dâva" bulunmamaktadır.

Olay : 29 Nisan 1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri Kanunu uyarınca tâyin olunan bekçi ücretini ödemeyen 7 mükellef hakkında,, Amme Alacaklarının Tahsil Usulü hakkındaki 6183 sayılı Kanunun 251 numaralı Kanunla değiştirilen ve (Kendisine ödeme emri tebliğ olunan borçlu 7 günlük müddet içinde borcunu Ödemediği ve mal bildiriminde bulunmadığı takdirde, mal bildiriminde bulununcaya kadar bir defaya mahsus olmak ve 3 ayı geçmemek üzere hapisle tazyik olunur.)

Hapisle tazyik kararı, Ödeme emrinin tebliğini ve 7 günlük müddetin bitmesini müteakip tahsil dairesinin yazılı talebi üzerine icra tetkik mercii hâkimi tarafından verilir,

Bu kararlar, Cumhuriyet Savcılarınca derhal infaz olunur diye yazılı bulunan 60 ıncı maddesi hükmü uyarınca tahsil dairesinin yazılı isteği evrak üzerinde incelenerek istek hakkında bir karar verilmekten ibarettir.

Bu iş, icra tetkik mercii hâkiminin mutüferrik görevlerindendir.

İcra tetkik mercii hâkimi bu müteferrik görevini ifa ederken 29 Nisan 1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri hakkındaki Kanunun 3 üncü maddesinin bekçi ücretleriyle ilgili kısmının iptalini istemiştir.

Bu yolda istek ileri sürmeye sözü geçen hâkimin yetkisi bulunmamaktadır.

Bu sebeplerle çoğunluğun kararına muhalifiz.

Üye

Ahmet Akar

Üye

Muhittin Gürün

Üye

Lütfi Ömerbaş

MUHALEFET

ŞERHİ

İptal olunan hükmün derhal ortadan kalkmasında bertaraf edilemiyecek umuma şamil, kamu düzenini bozabilecek bir mahzur mevcut bulunmadığı ve iptal hükmünün yürürlüğe girmesinin geri bırakılmasının gerekli olmadığı ve bilâkis vatandaşların altı ay daha, Anayasa'ya aykırılığı sabit olan bir malî yüküm altında tutulmalarının ve bunun sonucu olarak da "Amme Alacaklarının Tahsil Usulü" Kanununun bu süre içinde haklarında uygulanarak malî ve şahsi tazyiklere maruz bırakılmalarının devamına müsaade etmenin caiz olamıyacağı kanısında bulunduğundan kararın iptali hükmünün geri bırakılmasına ilişkin kısmına muhalifim.

Üye Asım · Erkan Üye A.Şeref · Hocaoğlu Üye Celâlettin Kuralmen